国内PPP实践模式与建议

近年来,国内开始了PPP的新一轮探索,除国家发改委和财政部发布的指导性文件外,全国已有20余个省市发布了PPP相关指导实施意见,配套项目资源库也逐步建成。

从政府和投资人利益风险分配的角度出发,可将国内新一轮PPP探索实践分为标准PPP模式、过渡模式和民间募资模式共三大类。在标准PPP模式下,政府授予社会资本特许经营权,通过建立风险共担机制和引进市场化经营机制,提高公共产品供给效率和公共服务水平。但是,标准PPP模式要求政府能平衡各方利益,合理设计定价和收益分配机制,在实际推进过程中仍面临着一系列问题,也难以快速解决各地融资的燃眉之急,因此各地也出现了变通实施的过渡模式。最典型的是基于BT等传统模式演变的“明股实债”模式,投资者以向SPV入资持股的方式为政府提供资金,政府承诺支付固定比例或固定金额的投资收益;形式上是股权的持有和退出,实质上却是债务资金的发放和收取,存在隐形债务风险,财政部近期已明确禁止。还有一类是基于创新型投资基金的“民间募资”模式,如温州幸福轨道公司作为融资主体,向包括个人投资者在内的社会资本募资用于温州市域铁路项目建设。但这一模式同样需要政府承担兜底责任,也需要区域性股权交易市场作为个人股权进出的配套设施,不能简单复制。

无论哪种模式,金融都能为PPP项目及相关参与主体提供全方位、多层次的综合解决方案。一是为项目资金募集提供来源,金融资本可以直接投资于SPV(特殊目的公司),也可入股民营企业间接参与PPP项目,或是通过银行信贷、债券、信托、资产证券化等融资方式为SPV融资。二是为项目运营提供综合服务,金融机构和投资机构在投资、管理和分析方面更为专业,能设计相对完善的融资方案、风险管控措施和发展规划。三是为投资者交易和退出提供平台,通过场内外市场实现股份交易转让,有效减轻政府负担,又能使投资者得到合理的定价,还能让后来的投资者得以参与项目。

建议地方政府做好以下两方面工作,加速PPP模式的推广运用:一是积极推进实施标准PPP模式:首先是抓紧建立健全一揽子制度体系,为推广PPP项目提供切实可行依据;其次是全面筛选储备项目主体,做到增量与存量并重;最后是针对经营性、准经营性和非经营性项目的不同特征,分类设计可复制、可推广的标准化模板,起到示范带动作用。二是创新推动PPP模式完善升级:首先是根据相关部委要求重新梳理现有项目库,及时调整不符要求的项目方案;其次是在合规前提下,审慎推进创新,如优化投资回报和投资引导机制,探索将非经营性项目与其他经营性项目或相关资源开发权打包,引进保险资金、社保基金、信托等长期金融资本,学习“幸福轨道”经验探索撬动民间资本等;最后是设计合理退出方案,统筹各项目分期偿付的时间,鼓励投资者之间的交易转让,缓解政府“最后一棒”的财政压力。