新型城镇化和楼市良性循环的“十三五”之路

相比“十二五”规划,“十三五”规划(以下简称“规划”)关于房地产管理着墨确实不多,但更多地突出其民生属性。

首先,规划发展目标提出,就业、教育、社保、医疗和住房等公共服务体系更加健全和均等化;其次,规划提出,户籍人口城镇化率加快提高,深化住房制度改革,加大城镇棚户区改造。这意味着,未来住房将凸显其民生属性,房地产发展的空间也要在城镇化中挖掘。

规划以改革、创新、环境、民生、国家战略等五大主线,描绘出了建设小康社会的路线图。小康界定上,从此前强调GDP总量,转变为要求人均GDP。发展理念上,首次提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大基本理念,其中创新为首、着墨最多。改革则是确保创新的保障,住房制度改革是应有之义。新型城镇化既与住房制度改革密切相关,又是创新动力的核心要素。

规划一开始,首先对现阶段做了明确界定,即“十三五”是全面建成小康社会的决胜阶段,规划必须紧紧围绕实现这一奋斗目标来制定。城镇化是分享改革红利、实现小康的重要途径。按常住人口算,我国城镇化率已接近55%,但2013年户籍人口城镇化率仅35.9%,其中有2.5亿农民工已在城镇却没有户口。要实现小康,首先要让在城镇有稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户,并与城镇居民有同等权利和义务。

因此,规划提出户籍人口城镇化率加快提高。一方面,该提法旨在让更多的非户籍居民成为户籍居民,享受户籍居民才能享受到的公共服务,主要包括子女教育、医疗养老和住房保障。在这里,住房是作为城镇基本公共服务的地位出现的。也就是说,在城镇常住的人群,有权利获得最基本的住房保障。另一方面,该提法旨在规避过去“土地城镇化”,实现“人的城镇化”。

“人的城镇化”最主要的标志,就是公共服务的均等化,这就绕不开财税体制改革。目前,增值税、企业所得税和营业税是我国三大税种,个人所得税占全国税收比重仅7%。因此,政府注重企业发展,有税收来源上的先天基础。从地方收入来看,营业税是地方税收收入中的大头(35%),土地出让金是地方综合收入中的大头(50%左右)。因此,地方政府更关注企业、更关注房地产发展。

由“十八大”开启的新一轮财税改革,本质上是从过去几十年的“增长型”财政到“服务型”财政的巨大转变,也是国家治理现代化的标志。新一轮财税改革涉及中央和地方、政府和企业、部门间权利调整,涉及到税收法定、预算制度改革、税种转变(从间接税到直接税)、中央地方财权事权重划等。

在财税改革短期难见效的情况下,城镇化过程中的公共服务均等化,就需要渐进过渡。因此规划提出,“实施居住证制度,努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。”这意味着,外来常住人口通过入户实现市民化,即便不可能在“十三五”全部解决,但通过增加附属在居住证上的公共服务,渐进缩小户籍和非户籍居民之间的差别。因此,明确公共服务的内涵和外延后,居住证将成为“十三五”推进城镇化的重要途径。

同时,要激励地方提高外来人口入户比例,财税、土地政策调整是必须的。因此,规划提出“双挂钩”,即“财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩,城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩”。第一个挂钩,一方面在于中央与地方共同分担市民化的成本(中科院预测外来人口“本地化”的公共服务成本为13.1万元/人),以体现“市民化”的正外部性特征;另一方面,以增加或减少转移支付,构建中央财政转移与地方政府吸纳外来人口“激励相容”的机制。

另外,“稳增长”和“促转型”将贯穿“十三五”,地方政府对于增加建设用地的惯性依赖仍旧存在。因此,第二个挂钩以吸纳多少农业转移人口落户数量,作为核批地方政府新增建设用地规模的一个参考指标,这是中短期内激励地方政府落实外来人口本地化政策的有效之举。同时,外来人口增加,将相应增加空间和用地需求。按目前城镇规划的惯例是,一个新增人口需要100平方米的建设用地。

在“十三五”期间,如果外来人口入户比例能够大幅度地提升,实现人口城镇化率从目前的35.9%提升到45%,将增加1.3亿城镇户籍人口,城镇户籍人口增幅为26.5%,而城市户籍总人口将达到6.3亿。这不仅能够有效地消化楼市待售库存,而且也将使得整体消费上一个台阶,对于“稳增长”来说意义重大。

外来人口在城市彻底安定下来以后,消费和投资将全部保留在城市,城市的集聚效应和规模效应将开始体现,不仅地方政府公共服务供给的成本被分摊,地方债务负担下降,而且以消费为主的内需在GDP中的占比将明显提升,地方政府的税收结构将彻底改观。同时,人口集聚带来的需求是产业集聚扩张和的前提,也是产业分工细化和服务业发展的基础。目前第三产业大发展、对GDP贡献超过第二产业的局面将进一步被夯实。

随着城镇化的推进,地方政府对于第二产业和房地产的依赖将下降,房地产也将回归其本质——居住和产业发展的物质基础。城镇化内需与地方政府公共服务、税收将形成良性循环。另外,城镇化推进中的新增人口是楼市的有效需求,人口、产业、住房也将形成相互推动的良性循环。