金融监管体制改革核心在于利益制衡

金融监管框架的改革,应以建设更有效的制衡机制为未来改革的基本方向,而不能倾向于权力越来越高度集中。在央行保持现有货币政策决策和发行管理职责职能的同时,银监会、证监会和保监会合并成立一个跟央行并行的金融监管委员会或国务院金融监管总局,全面独立负责金融监管相关事宜。“一行归一行,三会合一归三会合一”。这样,两者之间只有制约,没有交叉,既不对立,也不混合。这个架构兼具“双峰监管者”和“单一监管者”的超级甚至更超级的优势,而监管有效性更强。

近年来,我国金融业发展明显加快,形成了多样化的金融机构体系、复杂的产品结构体系、信息化的交易体系,更加开放的金融市场,综合经营趋势愈益明显。互联网金融的兴起,更是造就了新的金融混业业态,也加速了金融风险的传播。这对现行的分业监管体制所带来了重大挑战。如何改革金融监管体制,拟议中的意见似乎倾向于合并“一行三会”,由央行牵头成立一个超级机构:中央金融监管委员会或金融监管总局。这种设想又重新回到了过去央行一统天下的格局,除了不免让人产生走回头路的感觉外,更大的疑虑还在于:这种超级监管体制真的能更好地适应未来的混业经营格局吗?

早在2003年修订的《中国人民银行法》第九条就已明确规定,“国务院建立金融监督管理协调机制,具体办法由国务院规定”。2004年,曾由银监会牵头建立“三会”监管联席会议制度,央行、财政部或其他部委均在“可邀请”之列。2008年6月,时任国务院主管领导又主持建立金融旬会制度,意在加强“一行三会”的协调配合。2013年,国务院首次明确建立由央行牵头的金融监管协调部际联席会议制度。多年实践证明,由于缺乏明确的决策机制和统筹权限,上述协调机制只是起到了信息交流和讨论的平台作用,而没能起到协调监管作用,更不要说在合理统筹安排之下形成有效、有力的监管合力了。相反,由于分业监管以利益的互相关联、互为渗透掩盖了风险的潜移默化、此消彼长,一旦发生金融灾害,哪怕五龙治水也防不胜防。

分业监管机构并没有主动分享信息和协调政策的内在动力,也不会因不合作而承担责任,相反,利益的驱动使得他们不仅“常在河边走,哪有不湿鞋”,而且不免还“吃着碗里,看着锅里”,频频发生在证券、银行、保险行业的内幕交易、市场操纵以及利用资金管理或理财之类进行欺诈敛财的诸多案例一再地提供了相关实证,6月中旬沪深股市巨震便是极其深刻的教训。

随着中纪委对证监会相关人士调查的深入,先是张育军,后是姚刚落网。在分业监管的掩护下,姚张二人不仅轻而易举在其分管势力范围借改革和创新名义,通过将新股发行异化为“三高”圈钱,将杠杆化融资配资和高频交易包装成创新,大肆输送和交换利益。在此次救市中,更趁央行提供无限流动性的大好机会,一边靠银行贷款筹集救市资金,一边利用内幕信息营私。结果,“国家队”动用了数以万亿计的救市资金,反而因大量被套牢而产生2000多亿巨亏,而“救市指挥中心”不仅涉嫌与中信证券之间的内幕交易,其身边人士更涉嫌通过股指期货做空A股。

现在大家看得越来越清楚了,作为机构型监管和功能型监管的混合体,美国的“多元监管者”或者“部门监管”模式越来越体现出与金融结构的不匹配。对系统性风险监管的缺失,对日益发展的新型金融市场尤其是衍生金融市场、私募基金等的监管不够,而且监管者对资产价格及金融泡沫的监测没有给予足够的重视,这些缺陷在2008年爆发的次贷危机中得到了集中体现,事实上,这也是美国的金融和经济形势至今仍很难说已经企稳的一个重要的内在原因。而我国的“一行三会”体制与之大同小异,其弊端也在我国进入经济转型时代的今天变得日益显著。处在经济转型关键时期的我国金融监管体系,如果还像过去一样满足于跟在美国后面亦步亦趋而不思改革不图创新,则难免也有可能遇到更大更多甚至更尴尬的问题。我国一些学者之所以主张扬弃美国模式,倾向英国模式,其道理或就在这里。但英国那种将银行监管权及对上市公司的审核权,保险立法权全部转移给一个几乎全能的监管者——金融服务局(FSA)的“单一监管者”或“综合监管”模式,也有很大风险。美联储前主席格林斯潘早些时候在出席《财经》年会“2016:预测与战略”时的谈话说到了点上:“不能把货币政策跟监管政策混合在一起”,“不能有非常大的官僚主义来阻碍货币政策”。

金融监管体制超级容易超脱难,难就难在货币政策与监管政策越是集权力于一身,建立在利益基础上的利益输送和利益交换弊端就越是难以避免。由于货币政策的制定实施与金融监管之间所存在的利害冲突,不可能因为时过境迁而令人们开始淡忘利害冲突的真实含义,反而囿于眼界知识的局限,或既得利益的左右,而越来越有可能将涉及面更广影响更深远的利益寻租和利益操纵。在这方面,权力失去制衡,则权力越超级,越容易利益失控。一个没有制约平衡的金融体制,跟“敲锣卖糖各管一行”的分业监管机制,非但没有根本性的区别,反而有可能因为其机构更超级,权力更集中,而具有更大的危险性。

就此而言,我们需要借鉴的是国际金融监管改革的内涵,而不是任何一种表面形式。未来金融监管框架的设计,绝不能单纯为了追求超级而失去对利益的制衡,这是金融监管改革和转型的基本原则。唯有超级且超脱,亦即权力不妨超级,利益必须超脱,方才真正有可能实现金融监管体制改革所追求的目标。由此,针对目前我国金融体制和金融监管越来越趋向于混业经营的现状,对拟议中改革的金融监管框架,笔者倾向于以建设更有效的制衡机制为未来改革的基本方向,而不倾向于权力的越来越高度集中。也就是说,在央行保持现有货币政策决策和发行管理职责职能的同时,银监会、证监会和保监会合并成立一个跟央行并行的金融监管委员会或国务院金融监管总局,全面独立负责金融监管相关事宜。“一行归一行,三会合一归三会合一”。两者之间只有制约,没有交叉,既不对立,也不混合。这样,在权力的设置和运用高度强化了风险制衡机制而超脱了利益关系支配和影响的前提下,新的金融监管体制,可说兼具“双峰监管者”和“单一监管者”的超级甚至更超级的优势,而监管的有效性更强。

(作者系资深市场观察人士)