重塑城市功能之路：“让生活更美好”

本次中央城市工作会议提出未来做好城市工作的六项指导意见,排在首位的就是尊重城市发展规律。这既是反思以往城市发展过程中多种问题的结论,也是对城市功能、人口流动规律的再认识,更是未来新型城镇化的指导思想。如今,外来人口市民化已箭在弦上,“双挂钩”(财政转移支付和城镇建设用地增加与人口市民化挂钩)的政策已推出,“多规合一”的规划思路开始“接地气”,未来城市集聚度将会显著提升,这是夯实内需和力促经济转型的好兆头。

时隔37年之后,中央城市工作会议再次召开,时间节点意义重大。2011年,我国城镇化率首次超过50%, 2013年,我国集中于城市、代表产业升级的第三产业增加值首次超过第二产业,成为经济增长的“主力军”。城市已成全面建成小康社会、加快实现现代化的“火车头”。尽管城镇化率超过50%后,城市化进入了中低速增长阶段,但“以人为本”的新型城镇化已成为最大的内需和经济转型的载体。

世界银行数据显示,截至2014年,全球73%的GDP由城市创造,全球城市人口占了全球总人口的53%,代表先进生产力的现代服务业集中在城市、丰富多样的生活和消费模式集中在城市。据《2009年世界发展报告》,全球人口正在快速向城市聚集。1800年,全球仅2%的人居住在城市,到了1950年,迅速攀升到29%。到了2000年,世界上有近一半的人口迁入了城市。

同时,大城市经济和人口集聚度更高。占国土面积仅4%的东京聚集了全日本25%的人口、40%的产值,日本三大都市圈(东京、大阪和名古屋)仅占国土面积14.4%,但集中了全日本61%的人口和70%的GDP;美国三大城市群(东北、五大湖和洛杉矶)集中了全美20%的人口和67%的GDP。一国“首位城市”的集聚度也很高,伦敦占英国人口11.8%、经济13.3%;纽约占美国人口2.3%、经济3.5%;多伦多占加拿大人口13%,经济14.4%。发展中国家城市集聚度就更高了。墨西哥城占全国人口19%、经济20%;35.7%的埃及人口聚集在占国土地面积0.5%的开罗,而GDP更超出全埃及的一半。

今天,我国城市经济占全国GDP近90%,长三角、珠三角、京津冀三大都市圈以2.8%的国土面积集聚了18%的人口、36%的GDP,代表着我国未来现代化的方向。尽管像过去10多年那样年均1.4个百分点的快速城市化难以继续,但未来仍处于50%-70%的较快城镇化阶段,城市(特别是大城市)在集聚人口和资源上的能力依然很高,也将继续承载驱动经济增长、产业升级和“让生活更美好”的功能。

只是,我国城市功能发挥存在太多问题,最突出的就是城市集聚度不高。城市的功能是通过人口集聚的分工和规模效应体现的,驱动生产和生活服务业发展。知识和技术密集的生产服务业,要靠分工细化、知识传播、思想碰撞来发展;大型基础设施(地铁、体育场)、生活服务业(音乐会、各式餐饮)需要降低边际成本,这两者都要求提高城市人口的集聚度。著名区域经济学家亨德森在统计了142个国家人口超过10万的2684个城市后发现,2000年人口300万以上的城市有94座,人口在100万至300万之间的有324座,两者比率为0.29。但是,我国2000年和2014年这一比例分别仅为0.119和0.22。

我国城市集聚度不高,原因在于人口融合度不够。城市公共服务按户籍人口规划,户籍隔离导致外来人口无法享受这些服务,无法彻底融入城市。目前,城市外来人口2.7亿,占城市常住人口40%,50%集中在排名前10大的城市,而举家迁移到城市的仅20%。一方面,外来人口要为6100万留守儿童的教育、5000万留守老人的医疗和养老储蓄,也要为自己告老还乡后的医疗和养老储蓄,致使他们的消费下降。同时,他们无法割舍乡土情结,造成建设用地分散、农业规模化和产业化程度低。

另一方面,城市的排外政策,导致外来人口生活成本上升,推动企业用工成本和城市生活服务价格高企。眼下,大城市家政、餐饮、物管、市容等就业的外来人员,其薪酬甚至高过普通白领,城市物价居高不下,竞争力下降。而生活服务价格高涨,也影响现代服务业发展。针对美国的研究表明,城市每增加一个高科技产业的就业,将带来5个其他行业的就业,其中两个是高端劳动力,如律师、医生,另外三个是消费型服务业,如服务员或者售货员。因此,提高城市集聚度以最大化城市功能,关键还需打破户籍隔离,实现外来人口“市民化”。国际经验显示,城市人口数量是预测指标,而不是控制指标。由于大城市在就业、收入、生活多样性上的优势,人口流向大城市是大趋势。本世纪以来,发达国家人口由“逆城市”向“再城市”转变,东京人口在日本全国人口减少的背景下逆势增长。2009年至2014年,上海、北京、天津、广州、东莞和深圳的常住人口分别增加504万、396万、288万、275万、199万和186万。

打破户籍隔离是顺应城市化规律、人口流动趋势,以疏导方式,将外来人口纳入户籍管理。此举不仅能改变以户籍人口规划公共服务的城市管理现状,还能提升城市消费水平、分摊城市公共服务成本、降低城市物价,提高城市集聚能力。考虑到多数外来人口有住所、企业或个人支付养老成本、“市民化”挂钩的转移支付、建设用地后,外来人口城市化成本被高估了,而市民化后的规模效应、消费贡献、边际成本降低等城市集聚和做大蛋糕的效应却被低估了。

还需澄清的事实是,近年来城市病和空城现象,并非人口所致,而是城市规划和宜居城市认识上的偏差所致。各大城市低密度花园式规划、远离主城区的新城建设,人为降低了城市人口集聚,造成职住分离和潮汐拥堵,不利于公共服务成本分摊,不利于人口密集的服务业发展,不利于公共交通和步行出行,更增加环境污染。

本次中央城市工作会议提出未来做好城市工作的六项指导意见,排在首位的就是尊重城市发展规律。这既是反思以往城市发展过程中多种问题的结论,也是对城市功能、人口流动规律的再认识,更是未来新型城镇化的指导思想。如今,外来人口市民化已箭在弦上,“双挂钩”(财政转移支付和城镇建设用地增加与人口市民化挂钩)的政策已推出,“多规合一”的规划思路开始“接地气”,未来城市集聚度将会显著提升,这是夯实内需和力促经济转型的好兆头。

(作者系深圳市房地产研究中心高级研究员)