财税改革需要新思维

[一]

回首过去的一年,不,应该是十八届三中全会以来的这三年,中国财税领域发生了一些变化。这些变化与财政定位有着密切关系。不管是本来如此,还是重新定位也好,“财政是国家治理的基础和重要支柱”在过去的日子里得到了强调,财政行为方式也发生了重要的变化。或许,这些变化和人们的预期有一定的差距。但是,变化确实发生了,而且不小。不说其他,仅说政府花钱的约束,就比过去要严格多了。没有预算,不能支出,这已经不再是什么新鲜事。这种变化,可能在文字上看不出什么,可是它是深层次的和根本性的。正因如此,这种变化还将在未来的日子里发挥作用,并影响接下一步的财税改革。这就是财税改革的成就。

[二]

财税改革从来就不容易,特别是影响面广的改革更是如此。财税事务,牵涉经济、政治和社会诸多方面,可谓牵一发而动全身。正是在这个意义上,财税改革经常被视为全面深化改革的突破口。我们知道,能够担当突破口的改革,应该是只要这项改革进行了,那么其他改革就会势如破竹,成功在望。

十八届三中全会明确财税改革的目标是建立现代财政制度。现代财政制度是相对于传统财政制度而言的。它必须在国家理财观念上有根本性的变化,必须让财政行为在法治化和民主化的框架内运行,必须实现财政的动态治理并适应信息化、全球化以及社会发展的需要。这意味着,财税改革需要有良好的方案设计,但又不能期望一下子就设计出完美的方案。财税改革需要有新思维。中国现代财政制度建设中既需要突破过去看上去行之有效的一些思维,也要有选择地借鉴国际经验,形成与未来财政制度建设相适应的新思维。

三中全会文件以及后续的财税改革方案将改革的重点放在预算改革、税制改革以及中央和地方财政关系改革三个方面。无疑,这抓住了改革的重点。但是,改革的内容绝不仅仅限于这三个方面,而且,即使是这三个方面,有待改革的对象也不仅仅限于那些已经用文字表达出来的内容。改革从来不是将目标蓝图设计出来就了事。有目标蓝图,还需要切实的行动方案。目标蓝图可以是综合的,但在行动方案的设计时必须进一步细化。

[三]

财税改革的复杂性和专业性决定了某些具体改革方案的设计并非易事。这些具体方案的设计需要一个过程,甚至不排除需要“试错”,特别是中央与地方财政关系的改革,就更是如此。

1994年确定的分税制财政管理体制基本框架需要得到坚持,中央和地方两个积极性需要得到充分的发挥。这是大国财政构建不可或缺的内容。中国幅员辽阔、人口众多、各地情况差别很大,中央在国家发展总体把握上有优势,地方对本地情况较为了解。中央和地方在明确分工任务中,还需要处理好政府、市场与社会的关系。政府职能转变尚未完全到位,政府还承担着一些本来应该由市场和社会来承担的职责。剥离政府不该承担的职能需要一个过程。中央和地方财政关系方案的选择还过多地受限于传统的“单一制国家”思维,而在国际上,联邦制国家集权、单一制国家分权都不是什么新鲜事。各级政府做什么,有哪些事权,应该更多地从公共产品和公共服务的有效提供着手。只要哪级政府能够更有效地提供公共产品和公共服务,就应该将相应的职责配置给哪一级政府。税收的划分要突破一级政府必须有独立税种的思维。税种就那么多,而且,各税种所能提供的收入又有很大的差别。营改增之后,大税种也就是增值税、企业所得税、消费税、个人所得税等寥寥几个。因此,分税更合理的方案选择应该是小税种归地方,大税种的中央和地方共享才是切合实际的。共享不会影响各级政府的积极性。只要规则是事先定的,分享比例保持稳定而不是随意调整,税种共享同样可以有效激励各级政府。

政府间转移支付是个难题。三中全会文件未涉及税收返还。显然,这是一个应该直面的难题,应该和一般性转移支付统筹解决。时下经常说到专项转移支付比例高,应更多地改为一般性转移支付,令人产生一般性转移支付就比专项更好的错觉。实际上,这种思维应该转变。两种转移支付适用不同场合。一般性转移支付对于地方政府来说,财力支配的灵活度更大,可以更好地调动地方政府的积极性。专项转移支付对于中央政府来说,政策目标意图明确,有利于中央政策目标的实现,维护国家的统一,促进全国公共服务的均等化。专项转移支付的问题主要在透明度不足上。只要专项转移支付的决策程序和相关信息尽可能公开,现存问题是可以得到解决的。一般性转移支付制度也存在进一步优化的空间,写入太多信息量的一般性转移支付公式仍然需要不断地改进。

2016年,中央与地方财政关系改革仍然有困难需要克服,最重要的莫过于具体改革方案的设计。方案不能脱离实际,还要与其他改革方案衔接,实属不易。但我们坚信,只要破除惯性思维,按照公共产品和公共服务有效提供的原则配置中央和地方事权、财力与事权,现代财政制度所要求的规范化的政府间财政关系就能够确立起来。

[四]

大国财政建设离不了有效的预算管理制度。预算改革已取得重大进展,但距离“全面规范、公开透明”的目标要求还有相当的差距。一些人认为,预算改革异乎寻常地顺利,这未免有点乐观。实际上,预算改革的难度必须充分认识到。预算改革绝不是财政部一个部门的事,而是牵涉到所有支配财政资金的机构和个人,是所有财政改革中最为综合的一项。预算法修正案2014年8月31日通过,但新的实施条例迄今尚未见到,凸显预算改革之难。预算改革同样需要新思维。专业的智慧支持是预算改革的基础,预算改革所涉及的利益之争会令改革更加复杂,改革战略的选择上应注意借助财政透明度的加强来推进改革。

财税改革中的“倒逼”思维需要转变。如果改革方案设计时知道目标蓝图在哪里,那么这就没必要“倒逼”改革。之前有过的用财政体制改革来倒逼行政管理体制改革的思维就要不得。如果明了后者的改革方向,那么直接改后者不仅效率更高,简单明了,而且不必兜圈子。预算改革的障碍有许多是可以克服的。有部分改革因为某些相对而言小额支出而受阻。预算改革不时会遇到大笔资金没问题,但小笔资金有疑问的情形。当然,有疑问不等于有问题,但往往会变成敏感问题。从制度改革方向来看,脱敏没有任何制度障碍,这里更需要的是思维的转变。例如,与住房制度改革联系在一起的“官邸制”的推行,就可以在很大程度上解决部分相关财政资金的困惑问题。

我们经常在强调预算编制的科学性,但往往忽略了预算编制的基础——公共部门财务管理制度。接地气不太够的财务管理制度,使得预算编制与执行很容易脱节。从实际工作来看,无论是加快预算执行进度,还是盘活财政存量资金,都和这有密切的关系。没有对应的财务管理制度,盘活后的财政资金可能需要再度盘活。因此,改革不仅仅要盘活当下的资金,更要从制度上解决问题,探寻治本之策。国库现金管理力度还不够,数万亿财政资金亟待盘活,发挥更大的效率。

预算支出与政策联系的加强,也非一日之功。所有财政支出,都应该体现政策目标,但是,关联度的判断并非那么容易。跨年度预算平衡机制的确立,中期财政规划的推行,除了政策选择层面的困难之外,还有一系列技术障碍需要克服。中期财政规划在现实中体现为编制三年滚动预算。这对财政收入预测的准确性提出了很高的要求。财政收入预测再也不能像往年那样,简单地以经济增长速度为基础,或与GDP同步,或在GDP增速的基础之上加上一点。复杂多变的宏观经济形势让财政收入预测所面临的不确定性比过去多得多。财政收入制度改革增加了影响财政收入预测的因素,增添了财政收入预测的难度。中期财政规划从更长远的眼光来配置财政资源,可以弥补年度预算管理的不足,让预算管理摆脱年度预算的局限性。但是,中期财政规划毕竟是建立在年度预算的基础之上的,年度预算管理存在的问题自然会让中期财政规划的进行遇到困难。

按照目标要求,除了涉密的内容外,预算应尽可能公开。但是,预算的公开程度仍然有待进一步提高,预算的人大监督力度有待进一步加强,预算的社会舆论监督还需要更加适宜的环境。预算自身的专业性需要承认,的确不是每个人都能看懂所有预算,但是,只要有人用心想看懂其中的某一部分,用点时间和精力或借住专业人士的帮助,所公开的预算应该能够提供充分的信息。预算公开绝不只是公开就了事,公开的目的是要让社会能够对财政资金的支配者的行为的合规性与绩效的高低作出判断,以提高财政资金效率。

预算改革难度不小。预算体现政府行为,体现公共政策目标。不积跬步,无以至千里。预算改革的每一步只要是方向正确,就应该加以鼓励。预算改革将伴随着全面深化改革的全过程,一旦预算改革目标全部实现,全面深化改革的目标在很大程度上也就完成了。

2016年,我们盼望预算法实施条例尽快颁布,预算透明度能够得到进一步提高,预算编制的基础能够进一步夯实,国库现金管理的力度能够进一步加大。总之,我们怀着希望,盼望预算改革的早日成功!(编辑 张立伟)