稽查执法机制亮点频现 化解监管转型掣肘

作为证监会的基本职责和核心工作,作为资本市场的护航者和保卫者,稽查执法的重要性不言而喻。但是近年来证券违法犯罪活动更加新颖多样、复杂专业,给稽查执法工作带来了严峻挑战,与此同时,稽查办案单位自身面临办案力量、执法资源、调查手段等相对不足的问题,可以说内部机制已成为打击资本市场违法犯罪行为的顽固掣肘。

无规矩不方圆。在监管转型的背景下,唯有健全体制、理顺机制,方能化解改革中的症结,推进稽查执法工作进一步完善,使得强有力的稽查执法护航资本市场、保障依法治市,配合监管成功转型。

记者从证监会获悉,2015年在严厉打击违法违规活动的同时,稽查办案部门“以打促建、打建结合”,通过整合监管体制,加强机制建设,强化执法协作,优化资源配置等措施,稽查执法效能显著提升。

监管转型迎来攻坚期

近年来,资本市场不断扩容、快速变化,大案、急案、难案集中涌现,案情普遍隐蔽复杂,案件调查对抗性强,证监会稽查办案单位普遍面临办案力量、执法资源、调查手段等相对不足的问题,稽查执法工作与监管转型的要求相比仍有差距,执法效能低下。这也制约了监管转型的进一步深化,可以说监管转型受此影响迎来了攻坚期。

证监会相关人士介绍,目前违法违规行为变化快和制度供给不足的矛盾相对突出,成为快速、有效打击违法违规行为的掣肘。

一方面,滥用程序化交易、市值管理操纵市场,场外配资违法违规,新三板违规开户等新型违法违规随着市场的发展变化而涌现。对于这些新形势、新特点,传统监管视野下普遍存在认识不到位、事前监管标准缺失、旧有法律法规规定相对滞后的问题,造成合法与非法的界限不清晰,事前监管环节不适应,事后监管环节案件取证难、认定难,制度供给不足成为一段时期的“新常态”。另一方面,在传统违法违规领域,除内幕交易有关法律规则历经多年重点打击后日趋完善以外,操纵市场、信披违规等违法违规类型均不同程度地存在立法相对滞后、追诉标准偏高、处罚标准过低等问题,过低的违法成本难以对潜在违法违规实现有效的震慑与遏制。

与此同时,法律赋予的各项执法手段未能落实到位,与证券期货执法需要快速回应市场的矛盾日益突出。办案实践中,《证券法》赋予证监会的资金查询、工商资料查询、通讯资料调取、询问案件相关单位与个人等执法权力,但是由于常态化的信息共享、查询协作机制尚不健全,综合查询渠道不畅通,在实际工作中存在取证程序繁琐、效率低下、缺乏足够执法保障的问题。

上述人士举例,稽查执法人员依照《证券法》外出取证的法定权限甚至常常受到质疑,为了取得一份协查材料,有时需要与同一单位不同层级、不同部门、不同人员反复沟通,影响了案件调查的效率与效果。在内幕交易、操纵市场等案件调查过程中,调取资金等资料仍需前往交易网点逐笔查询,而仅仅一个案件就可能涉及上百个银行账户、数万笔资金流水,取证方式粗放低效。以证监会处罚的唐建平操纵“华东电脑”案为例,仅此一个案件,调查人员即对300多个涉案银行账户、累计近7亿元的涉案存取现金额开展取证,其中1个账户可能就需要辗转多家银行、多个网点,以人工下单方式调取十几道资金流水,仅银行资料调取便花费了调查组六个月的取证时间。据粗略统计,交易、资金资料调取环节的花费时间已平均达到证券违法案件总调查时间的三分之一,耗费了过半的现场取证时长,耗费大量人力、财力、精力,且存在泄密隐患。

此外,执法资源相对不足的问题较为明显,执法技术保障体系建设还需持续推进;执法力量严重不足与执法任务日益繁重的矛盾日渐加剧等因素也制约了稽查执法的效能。

机制创新亮点频现

针对上述这些长期制约稽查执法工作的实际问题,证监会认真落实2013年下发的《关于进一步加强稽查执法工作的意见》,通过加强机制建设,优化执法协作,增强执法力量等一系列措施,有力保障稽查工作任务的完成,提升执法效能,增强执法效率。

2015年证监会积极拓宽线索渠道与覆盖范围,健全线索发现工作机制。线索发现是稽查执法的“牛鼻子”,直接关系到办案质量和效果。2015年,围绕进一步建立健全线索发现机制,有效提升全系统线索发现能力,证监会着手启动了多项重要机制的搭建任务。第一,进一步捋清证券期货违法违规线索发现处理中存在的问题,找准提升线索发现和处理能力的着力点,以进一步提升稽查执法效能;第二,探索专项核查、稽查执法一体化模式。上述人士指出,目前证监会即将印发《关于改进和加强证券期货违法违规线索发现工作的若干意见》,旨在通过明确线索发现责任,拓宽线索来源渠道,丰富线索类型,提升全系统的线索发现能力构建综合型线索工作监督保障机制。

事前审批(行政许可)、事中监管(自律监管、日常监管)与事后稽查执法既互相独立又互相关联,三者共同构建证券期货市场监管体系的完整链条。对此,证监会采取了多项措施,加快完善稽查执法与自律监管、日常监管的协作配合机制,有效提升监管合力。而且,在原有机制基础上,证监会进一步探索强化、优化与投保基金等系统各单位、公安、工信、人民银行等各单位的执法协作机制,有效地提高了案件查办效率与执法效果。

对于案件的具体工作,证监会还建立健全案件调查管理指导机制、案件质量与流程控制机制,提升稽查执法规范化与标准化建设。通过完善执法证据规则、制定案件分类制度、明确违法违规行为法律适用原则等方法保证案件质量。

增强稽查执法力量方面,证监会积极推动交易所承担委托执法任务。2012年至2015年11月30日,新增案件调查数年平均增长率达25%,但是证监会全系统稽查执法干部数量并未能相应增长,广大稽查干部常年高负荷运转,工作压力越来越大。

为此,根据行政处罚法的规定,证监会决定委托上海、深圳证券交易所承担部分稽查执法工作职责,并制定《中国证监会委托上海、深圳证券交易所实施案件调查试点工作规定》。近日,证监会印发了与上述规章配套的《关于委托上海、深圳证券交易所实施案件调查试点工作指导意见》,标志着上海、深圳交易所委托执法试点工作正式启动。

而在稽查执法的“基础设施”方面,稽查信息系统建设和技术管理建设也加快推进,统筹应用大数据资源,加快推动中央监控室稽查执法子系统建设,提升稽查执法技术装备水平推动提升线索发现与案件办理的效率与效果。一是加快推动中央监控室稽查执法子系统建设;二是积极推进稽查执法综合管理平台系统搭建工作;三是针对办案单位技术取证设备缺乏的突出问题,积极完善技术工具,强化技术支持工作。

行政处罚机制改革跟进

在稽查办案机制不断完善、改革的同时,行政处罚机制也在力求改革,助力监管转型。2014年,处罚委在认真总结近年工作经验的基础上提出行政处罚机制改革方案,对主审合议制度体制和行政处罚机制进行革新优化,对工作机制和执法理念尝试突破和创新。2015年,在落实改革方案的基础上,面对执法新的形势,审理机制又作了进一步完善。

一方面,重大疑难案件实行五人主审合议制度。审理会邀请调查人员列席,接受审理人员问询但不参与表决。新的审理机制减少了决策层次,加强了审理人员与调查人员的沟通,提升了审理效率。随着五人审理制的推行,处罚委对五人主审合议制工作流程进行评估、梳理、改进,陆续又出台了《关于规范五人审理会流程的通知》,改进完善相关工作。

同时,建立法网执法行动案件专项审理机制。在坚持对重大疑难案件适用五人审理的同时,积极探索研究建立案件分类机制和简易审理程序,进一步提升案件审理的针对性和效率。对证监法网行动案件,根据案件特点配备合适的审理力量,同时对于案情简单、证据清晰、法律适用明确的案件,研究试行简易审理程序,由一名专职委员独任审理或者一名专职委员主审两名兼职委员合议,有效提高了审理效率。

再者,为合理配置监管执法资源,优化审理与调查部门之间工作衔接,提升案件审理质量和效率,使执法工作更加贴近市场一线,方便当事人,证监会于2015年6月印发《巡回审理试点工作方案》。截至2015年12月31日,处罚委牵头有关单位已经基本完成前期办公及听证场所准备、信息建设、辅助人员培训、工作流程衔接等相关工作,争取在2016年第一季度正式开展巡回审理。届时,上海、深圳地区有关调查单位案件就近在当地开展审理工作,当事人可以就近参加听证等法律程序。

此外,为进一步规范行政处罚听证程序,在总结实践经验和调研基础上,处罚委牵头重新起草了《行政处罚听证规则》并于去年12月施行,修订主要涉及几个重点方面:一是提升其立法位阶至部门规章层面;二是将适用范围扩大至派出机构,同时要求采取重大监管措施前参照执行;三是增加了适用听证的处罚种类,改进了罚款金额计算方法;四是加强了对当事人权利的保障;五是完善了程序性制度。

一系列的改革举措,强化了行政处罚的震慑作用。截至2015年12月31日,证监会全系统(处罚委及派出机构)共审理案件273件,对767个机构和个人作出行政处罚决定或予行政处罚事先告知,同比增长超过100%,涉及罚没款金额54亿余元,超过此前十年罚没款总和的1.5倍。全系统共举行案件听证73次,比2014年全年增加108.57%。