土地如何续期，争论之前先请正本清源

深圳及温州目前处理的仅是国家统一出让期以前的小批量案例,海量的70年使用权到期后如何续期,未有定论。但不管如何,低价续期土地使用权有其必然性,而土地出让收入能全部用到“雪中送炭”的公共服务上,是减少争议,顺利续期的唯一出路。

土地使用权到期,究竟该怎么续期,此事直接关系到老百姓的切身利益。在草根层面,对此充斥着民粹式的批评和建议;而业内一方,或主要抓住《物权法》在“自动续期”上语焉不详不放,呼吁尽快发布细则,或呼吁借着到期的契机,向“年租制”和房产税的现代公共财政转型。当众说纷纭但辩驳不清时,就需要追根溯源,才能看清问题的本质,进而找到解决的答案。

不管是70年土地使用期,还是“自动续期”,都是从香港地区学来的。上世纪80年代改革开放之前,“土地不准租赁和买卖”,在我国内地上升到了谁也不敢碰的高度,否则会刑法伺候。但是,外资进来后要盖房子,不能让人家悬在空中,于是就借鉴了我国香港土地批租制度。因此,我国内地土地有偿出让和续期,本质上是从法律禁止到开放这一历史过渡背景下的“政治设计”。

在英国,永久业权(freehold)的私人土地占85%,公共用地仅占15%。之所以英国在香港地区实施土地批租制度,一方面在于香港有关条约的租期限制,另一方面在于在香港“自由港”开发的模式下,当时港英政府没有多少税收,只能以土地出让来获得政府运营和公共设施建设资金。有偿、有限期批租,既能保证港英政府收入可持续,也让港英政府和承租人分享城市开发的增值收益。

香港土地批租很灵活。19世纪中期,土地批租年限为75年,后因承租人抱怨且经济形势不好而改为999年。19世纪末,因城市化快速发展、地价上升快,港英政府担心收入减少而改回75年且到期后再免费续75年。第二个75年到期后,要按年缴租金。1997年香港回归时,为保持平稳过渡,所有土地官契到期的新界,再免费续期50年到2047年。从1985年中英联合声明发布到1997年,可批期限至2047年的新地(1997年前象征性缴纳出让金,1997-2047按年缴租金)。

香港土地批租期限多样,有无期限、999年、99年、75年、50年等年期并存,期限和续期标准暂时统一,多数土地到2047年到期,且2047年之前的续期,均按年租金3%缴纳每年续期费;2047年之后如何续期,则要等到2047年以后再设法解决。这一方面与基本法确定的香港社会制度50年(1997-2047)不变有关。更重要的是,长期坚持“低税率、自由港”的香港,政府收入确实无保障,在土地出让制度设计上,要尽量保持灵活性。一河之隔的深圳,上世纪80年代开放和引进港资时,一穷二白,3000万启动资金都是借来的,土地为公共设施和城市化融资具有必然性。

由于我国内地初始市场信用空白,几乎没有私人不动产,而地方政府不能独立发债,西方式的市场化融资(“市政债+房产税”)被堵塞。土地是那时地方政府可利用的唯一大宗资产,政府信用又很强。加上1994年分税制后,中央默认地方利用土地为公共服务融资。因此,土地有偿有限期出让,尽管在当时是市场化急就章的无奈决定,但却是我国城市化、市场化初期,公共服务唯一的融资模式,且契合快速城市化对公共服务一次性巨额投入的融资诉求。

政府对国有土地的批租有两大规律:一是以土地为手段实现公共目标,而非土地经济价值最大化;二是随地方财政制度改变而改变。城市化既是人口、产业和资源集聚的过程,也是涵养税源的过程。城市化前期,靠土地为公共服务融资,意味着在承租期间内,承租者有免费享用公共服务的权利。不动产价值是公共服务的最大容器,这也意味着不动产拥有者有权分享增值收益。

不动产增值收益非房产增值,而是土地增值。因此,在土地使用权到期后,免费或低价续期,让房产拥有者和政府分享增值收益,具有必然性。另外,在城市化前期,只有免费或低价续期,才能集聚更多人口、产业和资源。这就是为何在开埠或拓荒时,土地近乎奉送。由此,不管是2004年73号文规定,“20年使用期的行政划拨用地(免费)补缴地价为基准地价(市场地价的四分之一至三分之一)的35%”,还是这次官方明确“1995年9月18日前出让土地到期免费顺延至国家规定最高期限”(前期已按深圳地方有偿出让标准缴费),深圳都是在贯彻上述原则。

城市化进入中后期,人口和资源集聚、产业升级,实体经济提供的税收占比上升,一次性巨额投入的公共服务(如地铁)减少了,且能通过规模效应来降低公共服务供给成本,土地融资必要性下降。另外,城市化的另一面是市场范围扩大和信用体系建立,公共服务融资转向资本市场,如我国近年来如火如荼的地方债务置换、PPP、债转股等。而且,城市化中后期是“抢人大战”,哪个城市公共服务好,人口就迁往哪个城市,该城市集聚度更高,税源更有保障。保护物权、实现“有恒产者有恒心”是争夺人口的利器,低价续期土地使用权也有必然性。

温州案例在法理上说得通,毕竟政府是土地的所有权人。之所以争议大,在于让利和共享的城市化趋势下,低价续期才是主流。地租和税收是政府两种公共服务融资模式,在支出一定的情况下此消彼长。税收上升到一定程度(包括向财产税转型),免费续期是“上上签”,这会涵养税源、培育公共财政,而坚持按市场价续期,或驱使人口流出或到周边买房。深圳及温州目前处理的仅是国家统一出让期以前的小批量案例(20年产权住宅),海量的70年使用权到期(大概在2065年后)后如何续期,未有定论,或财政预案未准备好。但无论如何,土地出让收入能全部用到“雪中送炭”的公共服务上,是减少争议,顺利续期的唯一出路。

(作者系深圳市房地产研究中心高级研究员)