盐改新政未除专营： 生产企业面临洗牌, 盐价或“先升后降”

“盐改虽仍在坚持专营基础上进行,但已向市营迈出了重要一步。”中国企业研究院首席研究员李锦说,5月6日接受21世纪经济报道采访时,他正在盐业系统做一项关于盐改的调研。

就在一天前,国务院印发《盐业体制改革方案》(下称方案),提出放开食盐价格,打破食盐产销脱离、区域限制、引入社会资本等改革措施。

食盐专营何以没有取消?

此前讨论较多的废止食盐专营制度并未出现在方案中,方案提出在坚持食盐专营制度基础上推进改革。这成为外界关注的焦点。

对此,李锦认为,根据方案,生产环节已进入市营阶段,保持专营体制的主要流通环节。比如,批发企业仍然要求保持国有控股,但生产领域并未有国有控股的要求,这意味着生产领域是可以由社会资本控股的。

他认为,这主要是出于食盐安全和保证较低价格供给的考虑。

而长期研究盐改的国务院发展研究中心研究员袁东明则认为,当前保留食盐专营的最重要的理由仍然是食盐加碘的规定。

他对21世纪经济报道记者说,“以前是说要全民补碘,现在是说要科学补碘。这涉及公共卫生政策,目前补碘任务还存在,食盐专营也就还需要坚持。”

袁东明表示,“如果没有补碘任务,取消专营是可以的。但补碘任务是存在的,欧美国家的消费者可以有意识地选择加碘盐,而我国消费者还没有达到这个高度,对企业的监管能力也不足。所以等到老百姓的补碘意识强化,市场规范化后,监管能力提高以后,才是完全取消专营制度的成熟时机。”

不过,袁东明和李锦都表示,取消专营无疑是未来市场化发展的方向。

李锦称,目前未直接取消专营的另一个原因可能是盐业公司的政企分离需要一段时间,中盐未来的方向更可能是建设成大的企业集团。中盐总公司下面有一个股份公司,这个股份公司将慢慢“由虚变实”,变成真正的中央企业。但由于盐业专营制度,中盐实际上承担着很多政府监管职责,这部分职能需要时间来剥离。

袁东明同样表示,未来一段时间,盐业公司的监管职能要剥离出去,由政府承担监管和储备职能,而前者则成为真正的市场主体。

流通环节“暴利”去了哪?

当前,食盐产业主要分生产、流通两个环节,而这两个环节的利润分配严重不均。调查显示,食盐企业(盐厂)的生产成本为200元/吨,然后盐厂以500元/吨的出厂价卖给盐业公司,几经辗转后,商户卖给消费者的价格已经高达3000元/吨。从200元到3000元,食盐价格涨了15倍之多,堪称暴利。

袁东明表示,当下食盐产业的主导权在销售公司,不在定点生产企业,前者整体上是有一定的利润空间,但谈“暴利”不是真实的。因为一是中间环节成本也高,从生产端到零售价,貌似差价很大,但目前食盐生产是工业化、大批量生产,成本相对较低,但中间环节,比如分包、运输、加碘等成本则很高,所以整体的利润空间没有那么大。二是盐业公司承担了很多监管职能,要供养执法队伍,但并没有相应的财政支撑,在此意义上讲,仍然是一个政企不分的问题。

李锦则表示,由于渠道垄断,此前利润大多留在了流通环节,这影响了生产企业的积极性,这也是本轮改革所要解决的一个问题。

在他看来,本轮改革对生产企业的利好是“四自”:即生产企业自定产量、自主销售、自助定价、自负盈亏。“改革使生产企业走向市场,从供给侧上开始了调整。”

李锦表示,本轮改革的要害在于,松绑了食盐生产企业,增强了其活力。

改革方案要求,盐业生产企业数量只减不增。李锦表示,当前中国食盐生产企业可以用四个字形容:小、多、散、乱。“中盐公司直接管辖的是八个省市,即新疆、甘肃等5个边远省份,以及北京、上海、天津三个直辖市,其他都归各省盐业公司管理。这些公司下辖的大都是小企业, 中盐旗下取得食盐生产资质的企业就有89家,其生产只占据了盐业产量的50%左右。相比之下,美国6大盐业集团控制了90%的食盐供应。”2018年以后食盐行业将重新发放盐业生产许可证,其数量只减不增,这将压缩产能、倒逼企业做大做强。

此外,方案表示食盐生产企业可以进入流通领域,并且打破了地域的限制。袁东明表示,这意味着具有资质的各省盐业公司都可以跨省到他省生产和销售食盐,形成了市场竞争,结束市场分割,形成了全国统一的大市场。跨省售盐违法将成为历史。

李锦表示,新政之后,生产企业将出现一轮洗牌:一些小的企业将整体消失,形成一批大的产销一体、跨区域的盐业集团。

李锦称,盐改对批发企业形成了一定的冲击:一方面在体制内生产商打破了渠道垄断,另一方面生产企业自营将使批发企业面临供货不能保证的尴尬,这将倒逼批发企业进行改革。

放开定价后盐价先涨后降?

在李锦看来,盐改落地后盐价可能会有一个“先涨后降”的趋势,将会出现2-3年的震荡期,不排除会出现一些市场混乱。

首先是放开政府统一定价后,食盐生产企业进入流通领域并自主定价,他们更有动力提升食盐价格。

其次食盐在进入商场的过程中也有可能会涨价。之前由政府限价,商场是不允许收取食盐的入场费、条码费等28项费用,比如超市贴在其他商品上的价格扫描码是明文禁止不允许贴到食盐上的,但随着价格的放开,超市可以在这28条款项上上调食盐价格。

根据盐业系统人士测算,仅仅是超市这一端,食盐涨价幅度预计就会达到30%。

中盐新闻发言人黄伟在多个场合提及,据统计目前中国每年人均消费食盐13元,每月1元多,不及一瓶矿泉水的价钱。

李锦表示,价格上升后,产量会相应扩大,在现在中国每年的食盐需求量基本稳定在8000万吨,供大于需的情况下,价格会逐步回落。但企业的自我市场调整大概需要2-3年才能完成,而在这2-3年内会出现价格的震荡。

袁东明则表示,放开价格之后短期内商场存在涨价的动机,但食盐的市场波动是有底线的,首先是食盐产业整个行业的产能过剩,其次是我国盐矿资源丰富,能保证充足的供应。

袁东明认为,未来价格可能会发生结构性的变化:品牌价值会提升,高端商场体现品牌价值、质量和附加价值;而大卖场则拼成本优势。

“一段调整期后,价格会趋于稳定。低端市场价格可能还会有所下降;高端市场,品牌价值可能拉升这类食盐的价格。食盐行业整体上实现市场细分,老百姓可选择的品牌、食盐产品可能会更多,整个食盐业的规模可能也会增加,这对盐业也是有利的。”

李锦表示,盐改之后应当保证西藏、新疆等边远地区的食盐供应,由于这些地方运输成本较高,完全交给市场的话是难以盈利的,这需要设立公益性的国企加以保障。

另一个让李锦担心的情况是,目前中国食盐已属于产能过剩。盐改后企业自主生产,不再由上面下指标,如果盐价上涨,可能会进一步带来盲目扩大产能的可能性。

对整个盐业来说,现在最大的一个问题是等待具体的法律和实施细则出台。

李锦介绍,首先是要修改《中国盐业管理条例》,另一个是修改《食盐专营办法》,这两者都是以国务院令形式发布的盐业行政法规,具有法律效力。现在盐改方案出台以后,这两个文件不做修改就会与现有的一些法律存在矛盾。

此外,刚刚公布的是盐改的顶层设计方案,现在急需制定盐改的实施细则,来界定诸如如何引入社会资本,参股比例多少、外资能否进入;生产企业如何进入销售、有无区域、方法等限制;食盐批发企业如何改革等问题。

据李锦了解,这两个文件由发改委、工信部会同相关部门正在修订,根据盐改方案,2017年就要实施新办法,预计今年下半年就要出台了。(编辑 谭翊飞)