南京审计大学教授黄溶冰： 中国资源枯竭型城市转型没有共用模式

资源型城市是工业化和城市(镇)化的产物,已经发展成为我国城市(镇)体系中的一个重要分支和能源、原材料生产基地,在城市(镇)中占有较高比重,积聚了大量人口,是我国城市(镇)的重要类型。

本报记者 王海平 江苏报道

徐州是江苏唯一的产煤和资源枯竭型城市,在计划经济时代,曾多年输出煤炭资源,但留下被破坏的生态。

目前,江苏省正在研究新一轮的扶持政策。据21世纪经济报道记者了解,有关省级支持措施将在2016年5月底出台。

在江苏上一轮的扶持中,徐州在产业、城市等领域已取得了巨大成效,尤其是生态环保建设,获得了国家园林城市的牌子,计划经济时代的“黑”已不复存在,走出了一条江苏老工业基地复苏和资源枯竭型城市转型的路子。

徐州是江苏苏北发展的领头羊。全面实现小康是江苏“十三五”期间最大的压力。在目前的形势下,苏北地区更需要注入新的发展动力和血液。

动力从何而来?从对徐州的扶持看,作为经济发达地区,针对地级市的不同情况和实践,江苏省级的宏观调控能力正扮演着新动力的角色。

南京审计大学教授黄溶冰多年来一直致力于资源枯竭型城市的转型研究,先后出版了诸多专着和论文。

资源型城市是工业化和城市化的产物

《21世纪》:为什么中国会出现资源枯竭型城市?

黄溶冰:资源枯竭型城市的出现,主要是受到自然资源开发规律以及矿产资源不可再生的影响,一般认为主体资源的累计采出量达到可采储量的80%以上或剩余资源储量开采时间不超过设计年限的1/4的情况,可以视为进入“资源枯竭”阶段。

《21世纪》:在形成的机制上,中国资源枯竭型城市与国外有什么不同?

黄溶冰:与国外相比,中国的资源枯竭型城市还有其特殊的历史成因,即我国的很多资源枯竭城市都形成或开发于建国初期,由于实行计划经济体制,一方面产业结构的单一化和重工业化受到了当初工业布局的影响,资源型城市对产业结构调整缺乏自主权和积极性;另一方面,矿产品、林产品长期执行低价格,形成了特殊的“剪刀差”(即按计划价格输出煤炭、石油、铁矿石和木材等初级产品,按市场价格输入各类加工产品),导致资源型城市自身财力积累十分薄弱。一旦资源枯竭,很难依靠自身努力完成经济转型。

《21世纪》:为什么要重视资源枯竭型城市的转型研究和实践,其意义和必要性在哪里?

黄溶冰:根据《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》(国发【2007】38号),国家层面确定的资源枯竭型城市共44座。实际上以资源产业(矿业、林业)为支柱产业的城市要远远高于这一数字,这些城市或迟或早都要面临资源枯竭或衰退的问题。据初步统计,我国有资源型城市118座,占全国城市总数662座的18%;资源型城市土地总面积96万平方公里,占全国的10%。

实际上,资源型城市是工业化和城市(镇)化的产物,已经发展成为我国城市(镇)体系中的一个重要分支和能源、原材料生产基地,在城市(镇)中占有较高比重,积聚了大量人口,是我国城市(镇)的重要类型。重视资源枯竭型城市的转型研究和实践,实现资源枯竭城市的健康、可持续发展,对全国经济社会的稳定和发展起着举足轻重的作用。

资源的“诅咒”并非不可避免

《21世纪》:从现有转型和治理的成果看,与国外有什么不同?是否会有中国的特色?

黄溶冰:世界各国对资源枯竭地区经济转型的政府干预有四种模式,一是以美国为代表的盎格鲁——撒克逊模式,强调最少的政府干预、最大程度的市场运作,例如休斯敦的转型;二是以德国、法国为代表的莱茵模式,实质是政府主导的市场经济模式,强化了政府对经济转型的干预与调控,例如鲁尔、洛林的转型;三是以日本为代表的开发政府模式,政府通过产业政策、经济计划以及财政、金融、税收等经济杠杆直接指导经济转型活动,例如九州的转型;四是以中国为代表的财力性转移支付模式,我国资源型城市数量众多、分布广泛,在前期试点的基础上,我国先后确定了44座资源枯竭型城市,分别由中央政府提供财力性财政转移支付资金及省政府提供配套资金,如阜新的转型。

从国外的情况来看,已有的资源枯竭城市,一些产业基础雄厚、地理位置优越的城市,例如:美国休斯敦、德国鲁尔、法国洛林、日本九州等,经过几十年的努力基本完成经济转型工作,另外一些零散、偏远矿业城镇(所谓的鬼城),由于人口和资本可以自由流动(这一点在中国做不到),基本实现了迁移。

我国资源型城市的转型也取得了一些成绩,但由于受到产业基础、地理位置、历史包袱和人口流动等方面因素的影响,成效并非显著。

《21世纪》:如何避免再次出现资源枯竭型城市?

黄溶冰:只能在开发初期就做好顶层设计。西方发达国家在二十世纪80年代以后,对于资源型城市(城镇)转型问题的研究反而减少。主要是出现了矿业城镇发展的一种新模式:“长距离通勤模式”(Long Distance Commuting-LDC)。其基本做法是不在偏远矿区建立新的居民点,而是依托距离较近的中心城镇,家属居住在中心城镇,雇员集中时间轮岗上班,采取通勤方式开发自然资源。目前在我国新疆地区的石油开发中,也采取了类似的模式。二是对于目前正处于成长期的资源型城市,在资源产业处于鼎盛期时就应该未雨绸缪,提前谋划和考虑接续产业和经济转型问题。

《21世纪》:怎样来剖析这个资源“诅咒”的问题?

黄溶冰: 与资源型城市转型有关的另外一个命题是资源“诅咒”现象,因最早出现在荷兰,也被称为“荷兰病”现象。

一般认为资源诅咒的传导机制是:资源产业的繁荣使得该产业出现了高工资和高福利,从而挤压了制造业和服务业的良性发展;另一方面,资源产品的出口(输出)带来了大量经济利益和GDP的增长,也导致产业单一、不重视技术创新、人力资本投资滞后、金融体系不健全、腐败寻租甚至政治派系的战争,一旦国际上资源产品价格波动,汇率的变化,或遇到经济周期的影响,资源产品出口的削减将造成长期的经济不景气。

许多国家和地区确实遭受到了资源诅咒,例如:石油输出国委内瑞拉、铁矿石主要产出国巴西、我国的东北地区等。但也有一些国家和地区也相对成功规避了资源诅咒,例如同样是石油或矿产品输出国,挪威、澳大利亚因产业结构的多元化,支柱产业并不唯一,受到的影响相对较小;我国山东省虽然是资源丰裕省份,但经济发展受到资源性产业的影响有限。

转型路径需因地制宜

《21世纪》:徐州是资源枯竭型城市,与中国其他类似城市有什么区别?

黄溶冰:与其他资源枯竭型城市相比,徐州有三个特点有利于其经济转型,一是徐州的产业基础相对比较雄厚,接续产业和民营经济已经具有一定的规模,工业增加值和劳动力就业并未完全依赖于煤炭产业。二是徐州的地理位置较好,便利的交通条件,有利于资本的流动和物流配套。三是与东北地区资源枯竭型城市聚集的情况相比,徐州隶属于江苏省,属于中国经济最发达的地区,在区域经济上受到长三角和环渤海经济带的辐射,这大大提升了徐州的可持续发展能力。

21世纪:江苏对徐州正在采取新一轮的扶持政策,这种省级公共政策的制定,如何做到“手心手背都是肉”的平衡?作为学者,有什么建议?

黄溶冰:我认为,徐州作为苏北地区的中心城市,一方面要通过公共政策扶持和财力性保障,为其提供输血机制,这实际上也是对徐州这样的资源型城市在长期计划经济体制中为国家、为江苏省所做贡献的一种补偿;另一方面,最重要的是,徐州市应该以此为契机,完善自身的造血机能,主动适应新形势、新环境,加快发展步伐。

作为全国GDP排名32位的徐州,完全有可能探索一条适应自己的转型之路,成为中国的“鲁尔”和江苏制造业的引擎。

《21世纪》:在你看来,国内对资源枯竭型城市的政策扶持的评估和建议中,最具备含金量的政策有哪些?是否有建议更加完善?

黄溶冰:资源型城市的产业转型应该是一个系统工程,不仅仅包括财力性政策扶持,其他还应包括创新、创业,中小企业发展,人力资源开发,区域协作等诸多配套政策,其中有些是中央层面的,有些应该是地方政府配套的。

《21世纪》:能否为中国资源枯竭型城市的转型升级设计一个可共同使用的模式?

黄溶冰:资源型城市的顺利转型升级关键是摆脱以资源产业为主导的单一产业结构和就业结构。各国、各地区的情况不同,我认为不存在一个共用的模式。(编辑 郑升)