专访中山大学自贸区综合研究院副院长毛艳华： 自贸区考核应落点创新“溢出效应”

贸易新局

中国“自贸区时代”第三年,四大自贸试验区目前成绩如何?据中山大学自贸区综合研究院即将出版的《中国自由贸易试验区发展蓝皮书(2015-2016)》,自贸试验区整体推进工作良好有序、制度创新绩效明显,在政府职能转变、投资、贸易、金融等多个领域都有明显突破,形成了一批可复制可推广的经验。

本报记者 戴春晨 广州报道

导读

自贸试验区负面清单要进一步完善,首先要制定相对应的权力清单和责任清单,完善好外商投资国家安全审查机制和反垄断审查机制,落实好开放配套政策,对负面清单中的限制措施要增加法律解释,不断提高负面清单的透明度,这些是基本的规范工作。

《中国自由贸易试验区发展蓝皮书(2015-2016)》主要参与者、中山大学自贸区综合研究院副院长毛艳华教授接受21世纪经济报道记者采访时表示,四个自贸区在投资管理、贸易监管、金融开放和事中事后监管等领域已建立了基本制度框架,为下一步深化改革打下了坚实基础。推动自贸区制度创新,国家层面应在一周年评估的基础上做好顶层设计,明确制度创新路线图,给试验区更多自由度。与此同时,要推动自贸区立法进程,明确负面清单的法律地位。

不应拿经济流量指标考核自贸区成效

《21世纪》:自贸试验区从“一枝独秀”到“四朵金花”,对“自贸试验区”到底“试验”什么,三个新设自贸试验区挂牌一年来有没有更深入的理解?

毛艳华:上海自贸试验区的设立,直接动因是推动《中美双边投资协定》(BIT)谈判。BIT谈判主要内容是扩大服务和投资市场开放,双方谈判的纠结难点在于负面清单管理模式和准入前国民待遇。在特定区域采用外商投资负面清单管理模式,对服务业放开做“压力测试”。这就是所谓“以开放倒迫改革”的做法。

上海自贸试验区挂牌运行后,对外资实行负面清单管理,但仍然面临大量的“边境内壁垒”障碍,这就涉及到经济体制改革的深层次矛盾问题。第二批自贸区申报期间,中共十八届三中全会发布《关于全面深化经济体制改革若干重大问题的决定》,提出经济体制改革的核心是处理好政府与市场关系。现在看来,自贸试验区的“试验”,就是要试验政府与市场关系改革的精神,这是自贸试验区的核心使命,目标是探索符合国际惯例的营商环境。因此,一年来各个自贸试验区围绕“正确处理政府和市场的关系”的改革创新,要比之前仅仅应对BIT谈判的思想迈进了一步。

《21世纪》:自贸区战略和经济增长有何关系?

毛艳华:自贸试验区通过制度创新,营造良好的营商环境,能成为所在地区经济发展的增长点。但需要指出的是,经济增长只是自贸区战略的一个结果。看待自贸试验区战略成功与否,更多要看制度创新,看国家改革措施的落实程度。如是否推进了经济体制改革,是否探索了更自由化的投资贸易金融制度,是否完善了事中事后监管等。作为试验区,是否形成了可复制推广的创新政策,形成了制度创新的“溢出效应”。

制度创新要给地方更多自由度

《21世纪》:谈到制度创新的问题,我们了解到中山大学自贸区综合研究院已开展四大自贸区做改革成效评估。从评估的初步结果看,四大自贸区的改革创新在过去取得了哪些成效?

毛艳华:总体来说,有上海自贸试验区的先行探索经验,广东、天津和福建三个自贸试验区在短短一年时间便搭建好了自贸试验区的基本制度框架,为下一步深化改革打下了坚实基础。

具体在政府职能转变的改革创新方面,上级政府对自贸试验区都下放了一批管理权限,激发了市场活力。实行市场准入负面清单管理方式后,政府管理以行政审批为主转变为事中事后监管,这是迄今为止最有推广复制价值的创新举措之一。

在投资管理改革方面,从第一版负面清单到现在第三版负面清单,清单内容从190条减到139条再到122条,负面清单更短了,开放程度更高了。

在贸易便利化和监管方面,努力通过对现行海关监管体制的边际改进形成可复制推广的经验并扩大对外开放。

在金融创新与监管改革方面,在上海自贸试验区正式运行自由贸易账户系统,为实现人民币资本账户可兑换迈出了关键性步伐。总体上看,在坚持宏观审慎、风险可控的前提下,各个自贸试验区开展了人民币跨境使用、资金跨境借贷、外汇管理改革等重要领域和关键环节先行试验。

《21世纪》:自贸试验区大多涉及到中央事权,具体的执行又是落到地方政府。会不会出现中央放权地方接不住,地方想改革中央又不授权的“脱节”现象?

毛艳华:“脱节”现象是存在的。推动改革涉及到多个上级部门的权限,这个部门同意了,可那个部门不同意,地方政府时常面临尴尬的处境,影响了改革的积极性,出现了自贸试验区制度创新边际效应递减的趋势。

另外,自贸试验区很多好的制度创新还需更细的配套措施出台。实行负面清单管理后,常常遇到“大门开、小门不开”的障碍,这就是典型的例子。

当然,有些改革创新内容,国家层面不得不考虑全局性的风险,因此推进很慢。这在金融领域的开放体现尤为明显。这就需要进一步明确自贸试验区改革创新的路线图,鼓励各级政府依照路径自由探索。

自贸试验区的法律地位还需明确

《21世纪》:国家发改委、商务部明确2018年要建立全国统一的市场准入负面清单,首先要在设立自贸区的四个省份天津、上海、福建、广东试点。此前,四大自贸区实行的统一的外商投资负面清单管理模式。怎么看待自贸区在负面清单管理模式上的发展趋势?

毛艳华: 由于我们是从计划经济转型过来的,长期以来政府投资管理重审批轻监管,市场在资源配置中难以发挥决定性作用,所以投资效率很低。探索建立全国统一的市场准入负面清单,其精神是提高资源配置效率和激发市场活力。

自贸试验区的负面清单要进一步完善。首先要制定相对应的权力清单和责任清单,对负面清单中的限制措施要增加法律解释,不断提高负面清单的透明度。其次要扩大金融、电信、教育、文化、医疗、专业服务、电子商务等服务领域的开放。第三,在修订负面清单时为保护新产业的成长提供一定的空间和灵活性。

对于四大自贸试验区来说,下一步比较重要的是要摆脱负面清单尴尬的法律地位。负面清单是国务院办公厅颁发的,颁发者既不是国务院,也不是全国人大常委会,在分类中只能被视为规章性其他规范性文件,这使得负面清单的法律效力大打折扣。

《21世纪》:从近期的信息看,自贸试验区还有两个可能的趋势。一是原有的自贸区扩围,比如天津自贸区想扩围到曹妃甸;二是大家期待第三批自贸区获批。这有可能吗?下一步自贸区发展的重点是什么?

毛艳华:总体上看,自贸区的功能定位渐渐明晰,但具体路径还不太清楚。在制度创新路径问题没理清之前,谈扩围或者新批都为时过早。另外,自贸试验区作为“试验田”,如果在3-5年内形成的可复制推广经验足够多,有没有必要再批准个别媒体所预期的那么多自贸区还是个问题。

下一步,自贸试验区需要找准实现战略定位的路径,重点是要理顺自贸试验区战略和国家新一轮高水平对外开放的关系。在基本制度框架下开展更深入的制度创新,包括瞄准制度结构的深层次矛盾,继续推进政府职能转变;在全球价值链深度调整的背景下,自贸区如何进一步推动投资贸易便利化,对于保税港区的不同类型货物如何实现分类监管,服务业开放政策在部门之间如何协调一致;还有是对标TPP等高标准投资贸易规则开展“压力”测试。

更重要的问题是,我们需要推动自贸试验区的相关立法进程。世界上许多国家都有自贸区法,因此需要从国家层面制订一部全面规范自贸试验区法律地位的法律,为自贸试验区的改革创新打下良好的法治化基础。通过立法明确自贸试验区的性质、功能定位、组织管理、投资贸易便利、综合监管、税收政策等问题。

(编辑:包芳鸣)