专项建设基金调查： 融资平台回购项目公司股权 存增加政府债务可能

21世纪经济报道记者近期获得的多份合同文件显示,在专项建设基金大规模投放的情况下,基金入股了一些民营企业项目。但出于风险考虑,增信方式上国开基金和农发基金要求当地融资平台按约定回购基金持有的民企项目股权,民营企业则再向地方融资平台回购股权。

这一操作方式与诸多民营上市公司披露的交易结构并不一样。去年,万向钱潮(000559.SZ)等上市公司披露,国开基金和农发基金投向项目公司的股权由上市公司回购,其中并无地方融资平台参与。

“上市公司资质好,所以不需要融资平台参与。”中部省份一位国开行人士对21世纪经济报道记者坦言,“有的民营企业项目规模小,项目公司及股东实力比较弱,银行必须考虑信用情况,所以让融资平台回购,发挥增信作用。”

对于这种回购方式,有地方债务办人士认为,这一操作增加了地方政府性债务。21世纪经济报道记者获得的一份地方财政系统建议书称,建议上级不再审批同意由政府指定平台公司回购国开基金、农发基金投资民营企业的股权。不过,业内对平台回购民营企业股权是否会增加政府性债务尚存争议。

去年专项建设基金推出之时,市场人士将专项建设基金解读为中央政府加杠杆的举措。但因为融资平台负责回购基金投入民营企业的股权,这亦有可能演化为地方政府加杠杆的趋势。

融资平台回购考虑:防风险

专项建设基金创设于2015年8月,旨在解决重大项目资本金不足的问题。其操作方式为,国开行、农发行向邮储银行定向发行专项建设债券,然后利用专项建设债券筹集资金,建立专项建设基金,国开基金或农发基金采用股权方式投入项目公司。

由于中央财政贴息,专项建设基金作为资本金投入项目公司所要求的投资回报率仅为1.2%。去年共投放四批8000亿专项建设基金,今年则按照季度投放,其中一季度4000亿,二季度6000亿。目前专项建设基金的投放规模已在1.2万亿之上。

2015年,万向钱潮(000559.SZ)、卧龙电气(600580.SH)等诸多上市公司发布的公告显示,国开基金或者农发基金投入项目公司的股权由上市公司负责回购,地方融资平台并未参与其中。

21世纪经济报道记者近日获得的多份合同文件显示,一些项目公司的股权由地方政府融资平台按约定负责回购。

具体操作模式为,农发基金、项目公司股东、项目公司和政府平台公司签署四方协议:农发基金采用股权方式投入项目公司,投资基金由农发基金直接拨付至公司,政府平台公司作为农发基金投资的回购主体。国开基金也有类似的操作手法。

“因为是民营企业,银行有忧虑,提出要求融资平台回购,但到期后我们也要从融资平台回购股权。”一家接受专项建设基金的民营企业负责人表示。

东部省份一省会城市债务办人士向21世纪经济报道记者介绍,这一模式下还会要求地方政府以会议纪要的形式,明确承诺将农发基金的投资收益及政府平台公司回购资金纳入财政预算管理。

“内部管理上,专项建设基金视同发放贷款,出于防风险的考虑,交易结构设计了政府平台回购的方式。”东北某省份一位参与项目的农发行人士对21世纪经济报道记者表示。

另外一种模式专项建设基金则通过融资平台公司向民营企业投放。首先由国开基金与政府指定平台公司签订投资入股协议,将资金投资到平台公司并占平台公司股份,平台公司按约定期限逐年支付利息及股权回购本金。其次,由平台公司以委托贷款或直接投资方式将资金拨付至被投资民营企业,相应收取本金及投资利息。

上述两种操作模式均有地方融资平台参与其中,并负责回购。前述中部省份国开行人士对21世纪经济报道记者表示,融资平台回购只是部分项目。而之所以选择融资平台作为回购方,国开行和农发行也有不得已的苦衷。

他介绍,2015年投放专项建设基金总量大,但时间紧。从地方实际上报的项目来看,当地民营企业项目数量多,但规模小,有的项目资本金甚至不到1000万。

“去年几批项目没有经过优选,发改委将项目清单交给我们时,我们评判项目风险的时间很短,缺乏对项目公司的了解。而有的民营公司实力比较弱,所以设计了融资平台回购的交易结构。”前述国开行人士表示,“今年前两批项目提前和我们对接,项目做扎实了,融资平台回购的案例相对少些。

或增加政府性债务

21世纪经济报道了解到,今年出现了地方政府成立专门公司对接专项建设基金的情况。今年4月,沈阳市成立沈阳拓源投资控股集团有限公司,作为当地承接国家专项建设基金和国家各类发改资金的专业平台。

地方财政系统人士则担心,由融资平台负责回购或将增加地方政府性债务。而按照国务院43号文及相关文件的要求,地方政府性债务余额已经锁定。除发行地方政府债券等特殊情况外,通过其他方式新增的地方政府性债务认定并不容易。

21世纪经济报道记者获得的一份地方财政系统请示报告认为,前文所述第一种模式形成政府平台公司对基金所投资民营企业项目的回购担保,将增加政府或有债务。前文所述第二种模式则是将投资行为变成有固定期限的股权回购及支付回报利息的模式,该模式等同于贷款,系直接增加政府债务。

报告援引43号文称,融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务,要严格限定在依法担保的范围内,并根据担保合同依法承担相关责任。报告认为,有的地方实际债务余额已远高于债务限额,不具备增加政府性债务的条件。

因此,报告建议上级不再审批同意由政府指定平台公司回购国开基金、农发基金投资民营企业的股权。

不过业内对融资平台回购专项建设基金投资是否会形成政府性债务尚存争议。财科院财政金融研究室主任赵全厚对21世纪经济报道记者表示,平台回购有增加政府性债务的可能,但不一定会转化为政府性债务。

他表示,如果民营企业最终也回购了平台持有的股权,那就不增加政府性债务。另外,如果融资平台转型成为市场化运作的主体,彼时其持有民营企业股权更不会增加政府性债务。

一位不愿具名的评级公司分析师表示,融资平台回购有可能加重地方政府性债务,但最终主要看中央政策如何认定。

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