财政政策如何才能真正积极?

在“权威人士”指出“稳健的货币政策就要真正稳健,积极的财政政策就要真正积极”之后,有关部门加强了对经济政策的理解和贯彻。近期,财政政策方面就不断传出“积极”的声音。

近日,财政部发布有关负责人就政府债务问题答记者问,更加明确地指出,总体来看,我国政府债务仍有一定举债空间。这就是说,实施积极财政政策的空间还比较大。5月30日,财政部和发改委发布《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》,要求积极稳妥地鼓励和引导社会资本参与公共产品和服务的供给。这可以使积极财政得到更多资金的助力。此外,发改委和交通运输部在5月《交通基础设施重大工程建设三年行动计划》,将在2016年至2018年的三年间,重点推进铁路、公路、水路、机场、城市轨道交通项目303项,涉及项目总投资约4.7万亿元。这是与积极财政有关的重大措施。

积极财政政策表现为减税和增支两个方面,可能导致财政收入减少而支出增加,从而赤字率上升,需要政府部门举借更多债务。从2008年下半年至今,我国一直实施积极的财政政策。相应地,政府债务——特别是地方政府债务——有所增长。这导致人们对债务风险的担忧。但实际上,我国政府债务的规模并不算大。根据财政部的数据,截至2015年末,纳入预算管理的中央政府债务10.66万亿元,地方政府债务16万亿元,两项合计,全国政府债务26.66万亿元,占GDP的比重为39.4%。横向比,这大大低于主要市场经济国家和新兴市场国家的水平。

纵向比,这个负债率(年末债务余额与当年GDP的比率)与2007年时比较,提高的幅度也并不大。根据国际清算银行的数据(与国内数据有一些差距,但趋势基本一致),2007年末我国政府部门的负债率为34.8%,2015年三季度末为43.5%,仅上升了8.7个百分点。同期,美国政府的负债率从60%上升到98%,上升了38个百分点;欧元区政府负债率从66.7%上升到105%,上升了38.3个百分点。由此可见,这些年我国的积极财政政策其实力度并不算大,最多只能算是稳健地积极。实际上,在这几年中,只有2009年和今年的赤字率达到了3%,这也显示财政政策留有余量。

这可能与一般人的印象大相径庭。在人们的印象里,当年的“四万亿”刺激计划非常强劲,而之后地方政府债务的增长令人担忧,这似乎都说明财政政策很积极。造成这种反差的原因在于,地方政府债务增长的确快,但中央政府债务增长比较平缓;“四万亿”的确强劲,但财政政策主要是起到主导的作用,刺激经济的主力则是货币政策。也就是说,货币政策越俎代庖了,本来应该由财政政策发挥的一些作用,实际上是由货币政策去完成。

为什么这些年财政政策只是稳健地积极而不是真正地积极?怎样才能使财政政策变得真正积极,从而减少货币政策越俎代庖的现象?可以说,财政政策在现实中有时候难以真正积极,既与我国的财税体制有关,也受到人们对政府作用的观念的影响。

从财税体制看,中央财政财权大但在一些领域事权小,在财政收入中占比高而在财政支出中占比小。于是,担负着更大的事权和支出责任的地方政府财力比较弱,这减弱了它们举债的能力。而举债能力强的中央财政因为事权和支出责任较少,没有太大的必要性去举借更多债务。在这种“错配”中,就可能有一些应该由财政去完成的功能没有及时实现。

从观念来看,人们总是希望市场发挥更大作用而政府发挥较小的作用。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”人们容易记住前一点却往往忘记后一点。因此,在需要政府提供公共服务时,很多时候也由企业通过市场化的方式去完成。例如,在交通基础设施建设中,政府希望起到主导作用,而投入则主要由企业完成,于是,能够收费的高速公路建设得最快,而其他道路建设要相对慢一些。在这种观念的影响下,使用者付费的模式比较流行,甚至一些具有公共品性质的服务也使用这种模式。财政政策难以真正积极其实意味着我们在公共服务方面有一些欠账。同时,企业部门负债率较高。

因此,财政政策要真正积极,首先,需要我们改变观念,对更好发挥政府作用要有更深刻的认识;其次,需要调整财税体制,推动事权财权对等化。(编辑 祝乃娟)