财政持续加码"治水" 8000亿砸向水利投融资

近日,南方鄂、皖、苏、赣、湘等五省多日连降暴雨,部分城市积水严重。中国水利基础设施不完善的问题再次引起各界热议。

“现在很多水利设施年久失修,大江大河的治理也出现了新问题,一下大雨很多城市被淹,因此增加水利投入是有必要的。”中央财经大学财政学院教授、中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对记者表示。

按照水利部的安排,今年重大水利工程投资规模将保持在8000亿元以上。

21世纪经济报道记者了解到,公共水利设施仍然主要依靠财政投入,水利投融资体制机制还不完善。

财政部的数据显示,2011年-2013年全国财政水利资金累计投入13261亿元,年均增长19%。其中一般公共预算水利投入、政府性基金预算投入的占比分别为71%、29%。

在当前的财政收入增速放缓、政府性基金收入负增长的情况,8000亿水利投资任务的完成面临压力。同时,由于水利项目公益性质突出,其投融资亦面临较大难题。财政部和水利部力推PPP,希望引入社会资本参与水利项目。

“水利行业做PPP项目的条件没有交通行业那么好,本身困难比较多,这一问题需要正视。”长期从事PPP咨询业务的中国现代集团总裁丁伯康对21世纪经济报道记者表示。

财政是水利投资主渠道

与铁路、棚改项目一样,水利项目也是中国政府“稳投资”的重要“抓手”。由于三类项目均属于基建类项目,财政收入、政府性基金收入中均会安排资金投入。

财政部提交全国人大审议的数据显示,2011年-2013年全国公共预算水利投入9423亿,政府性基金预算安排水利投入3838亿,三年间财政总投入1.33万亿。财政部的报告称,公共水利设施仍然主要依靠财政投入。

全国财政决算报告显示,2014年全国水利工程建设支出1346.11亿,占全国财政支出的比重为0.89%。资金分配上,财政水利资金分为中央和地方两大块,其中中央约占46%,地方约占54%。

在本次暴雨受灾较为严重的南方五省中,江苏、湖南、湖北、江西四省2015年农林水支出分别为1016亿、639亿、600亿、557亿。

按照全国水利工程建设占农林水支出的比例(9.5%)计算,四省2015年用于水利工程建设支出的金额分别为96亿、60亿、57亿、53亿。记者从公开信息渠道尚未获得安徽省2015年农林水支出数据。

由于全国上千亿的财政资金投入水利建设,外界也高度关注水利资金的使用情况。一位东部省份财政厅国库处负责人向21世纪经济报道记者介绍,财政部门绩效处会参与评估财政资金的使用情况。水利资金的使用中,水利部门也会参与评估。

2014年底,财政部提交全国人大审议的报告指出,财政水利资金使用也存在一些问题。如在农村水利建设方面,涉及的资金渠道及管理部门多,资金交叉重复和分散使用并存,影响了资金使用的整体效益。

此外,报告指出一些干部违规违纪插手工程项目建设,一些项目资金被挤占、挪用、套取。

部分项目融资“借新还旧”

据21世纪经济报道记者了解,水利投融资主要通过地方政府融资平台进行,其融资方式涵盖贷款、企业债、信托等多种方式。

一位西部省份区县城投公司负责人向记者介绍,水利建设项目贷款主要依靠政府回购资金偿还,有时金融机构要求将土地出让金的10%用来保障还款,因此水利建设项目相当于捆绑政府信用,金融机构介入也比较积极。

21世纪经济报道获得的一家城商行近日下发的信贷政策指引称,国家将开展一批水利、信息、交通等重大基础设施工程,蕴含着新的业务机遇。对有效益的水利项目,该行将积极放贷。

金融市场上,一些城投公司也通过发行企业债融资。记者根据wind资讯梳理,存量企业债中,上述五省共发行15只债券,共计融资118.9亿。其中江苏省最多,共发行8只融资85.1亿。

“不止企业债。”前述城投公司负责人向21世纪经济报道记者介绍,“由于水利项目容易包装,又有政府信用支持,包括贷款、公司债、基金的融资工具都在使用。”

具体而言,当地政府平台主要通过1:4的杠杆并承诺收益的方式引入基金参与水利项目的建设、运营,其中政府平台资金作为劣后资金方。

“虽然以水利项目的名义融资,但是有的资金并未投向水利项目,而是用于‘借新还旧’。”前述城投公司负责人坦言。

水利建设PPP项目难题

当前,由于财政收入增速放缓、政府性基金收入负增长,以财政资金投入为主建设水利项目的方式势必加剧财政收支压力。

同时,按照43号文的要求,地方政府平台需要剥离融资功能。这种情况下,融资平台以政府信用背书的融资很可能增加政府性债务。监管层也在创新投融资机制,鼓励社会资本进入水利建设项目。

根据财政部全国PPP综合信息平台项目库梳理,目前全国共推出405个水利建设行业PPP项目,占全部项目的比重为4.68%。

丁伯康表示,水利PPP项目比例偏低,原因在于水利行业本身市场化水平较低。此外,在PPP推进过程中,水利行业不像交通行业反应那么及时。

据21世纪经济报道记者梳理,前述五个省份共推出22个水利PPP项目,投资额总计205.75亿。其中项目量江西最多,为12个;投资金额湖南最高,为90.43亿。

另据梳理,共有12个项目采用BOT的运作方式,占比为55%。具体运作方式为,当地融资平台作为项目建设单位引入社会资本方,二者共同出资成立项目公司,负责项目的建设、运营。

丁伯康介绍,绝大多数水利项目公益性特点比较突出,因此使用者付费的方式非常少。在五省PPP项目中,共12个项目(占比55%)采用政府付费的回报机制,采用使用者付费和可行性缺口补助的项目均为5个(占比22.5%)。

在22个项目中,目前共有18个项目处于项目识别阶段,即八成以上的项目还处于前期工作阶段,尚未落地。

江西省一家水利PPP项目负责人向21世纪经济报道记者表示,项目最大的难题是征地拆迁,现在逐步推进,水利项目主要还是政府投资。

大岳咨询总经理金永祥对21世纪经济报道记者表示,如果要把PPP项目做好,需要让水利系统以外的行业参与进来。比如城市水务,这些行业积累了很多PPP方面的经验。

“要改变过去从公益性的角度开放的观点,比如水利开发可以和旅游业结合起来,从水利设施向相关产业延伸,来提高水利投资的收益,吸引投资。”温来成如是表示。