从长期角度来看待产业政策

日前,新能源车骗补事件引发热议,有关政府产业政策的争议再起。北大国发院张维迎教授和林毅夫教授就此问题展开了论战,这一论战目前仍在持续,而且不断有人参与进来。

反对政府产业政策的张维迎主张废除一切形式的产业政策,他认为产业政策仍遗留着浓厚的计划经济色彩,甚至会扼杀企业家精神,滋生寻租土壤,于创新并无益处并终将失败;实现创新的唯一途径是经济试验的自由,政府不应该给任何企业、任何行业任何特殊的政策,产业政策注定会失败。林毅夫则反对张维迎的观点,他认为经济发展需要产业政策才能成功,在经济发展过程中,“有为的政府”也必不可缺。许多发展中国家的政府采用产业政策时经常失败,除了执行能力的问题之外,究其原因是发展中国家的政府容易出于赶超的目的,而去支持违反比较优势的产业,结果这些产业中的企业在开放竞争的市场中缺乏自生能力,只能靠政府永无止境的保护补贴来生存。

首先,林张关于产业政策的争论,本质上是如何看待政府在市场中的作用。这一争论在经济史上长期存在,即无形的手(市场)与有形的手(政府)谁该占主导作用。中国的社会主义市场经济脱胎于计划经济,而且是后发国家,因此,政府在经济活动中通过五年规划、产业规划以及宏观调控等手段引导经济发展。政府职能部门的职能也是为满足这一定位而设立的,尽管在改革过程中,随着市场的发展,一些计划经济部门取消了,最终留下了发改委主导经济规划以及其他产业部门(比如工信部、商务部等)。

如何看待林毅夫与张维迎的产业政策争论呢?我们既可以从长期看,也可以分阶段看。从长期的角度看,产业政策成功的案例确实凤毛麟角,每一次重大技术革命后的产业发展,绝大部分是由企业通过不断试错自己完成的,而不是通过规划与国家扶持。但是,如果分阶段看的话,比如追赶型的发展中国家,在追赶的过程中,利用自己的比较优势,规划、扶持相关产业,这一阶段由政府主导将有利于产业的发展,即政府会从各个方面为这些产业提供系统性支持,从而确立国际市场的竞争力。所谓亚洲模式,就是这一政策的产物:扶持相关产业的制造商,以贸易立国。

在追赶的过程中,日本与中国都是走的同样的路。日本在经济高速发展时期以通产省主导产业技术发展方向与产业规划,中国则由地位相似的发改委主导。但是,这一模式只适用于追赶,当一个国家的产业比较优势(尤其是成本优势)丧失,不得不进行产业结构调整和产业升级时,政府主导的产业政策将不再起到作用,事实上,这个时期由政府直接主导的产业政策可能对创新与升级起到阻碍作用,甚至可能会引入歧途。

这是因为,真正的创新与产业升级无法从规划中产生,如果规划能够激励出更多创新,那么,估计所有国家都会通过规划发展经济,而不是通过市场竞争。创新的过程是一个具有高度不确定性的过程,而产业政策规划则是向着一个确定性的目标前进。但是,制定产业规划的官员并不是神仙,如果规划脱离了市场发展的轨道,那么,再回过头来追赶那就晚了。日本在经济转型期就是因为通产省试图以国家规划实现技术立国的理想,成为全球创新领导者,结果走错了方向,与美国主导的信息技术革命擦肩而过,国家发展也陷入停滞。

而且,如果政府制定了产业规划并用各种补贴、税收、信贷优惠等激励企业参与,会造成很多不良后果。在一些新兴产业原本有民企在认真搞,研发投入也大,如果被列为规划后,就会打破原有的生态,刺激市场一窝蜂参与,很快将产业做成产能过剩,打价格战,导致原本认真创新的企业没有足够利润用于研发,最终一地鸡毛。

当然,经济转型过程中,科技创新与产业升级并非仅仅由企业就能完成,政府的作用仍然具有决定性的作用,但这种作用显然不是直接介入产业发展,制定产业规划。一个负责任的、积极的政府,首先应该转变政府职能,不再直接参与市场,而是将自己建设成为一个法治、高效、服务型政府,创造一个公平的市场竞争环境;其次,应该加强对产权,尤其是对知识产权的保护,推进知识产权管理体制机制改革,通过各种政策激励企业、资本和个人创新;其三,对基础教育、对具有政府背景的大学、科研机构等进行改革,为他们提供有利于创新的氛围与制度环境。最重要的是,政府应该加大对基础科学的投入,企业专注于商业上的机会与成功,而基础科学才是推动创新的原动力,政府应该加大对基础研究的支持,包括提高从业者的收入与地位,避免他们被浮躁以及功利化的市场文化俘获。

在追赶阶段中国政府的产业政策应该是成功的,但在经济转型期,在创新驱动的超越阶段,对产业政策的效用要理性认识。在这一阶段,政府的作用更加重要,但不是直接介入产业规划,而是通过制度变革,创造有利于创新的制度环境、学术环境与市场环境,即所谓的“制度重于技术”,这一任务比单纯制定产业政策更加艰难,中国政府在转型的路上任重道远。(编辑 祝乃娟)