特朗普会否将中国列为货币操纵国

中国是特朗普在竞选期间最常攻击的标靶之一,他指责中国“偷走”美国的就业机会和财富,并扬言上任后将把中国列为“汇率操纵国”,对中国商品征收45%的惩罚性关税。

不过,上任快一个月的特朗普或许已经意识到,美国总统虽然号称是地球上最有权势的人,但也并非万能。美国总统的行政权力不仅受制于三权分立宪法架构的外部制约,还受制于行政权力运作规则的内部制约。

近一个月来,特朗普无论是在推进政令还是组建核心团队方面四处碰壁:入境限制令遭司法干预、国家安全顾问被迫辞职、他提名的劳工部长主动退出……

这位美国新总统越来越意识到这样一个现实:赢下了大选并不意味着可以“为所欲为”,很多竞选口号或许根本难以兑现。这其中就包括将中国列为汇率操纵国。无论从美国法律还是传统惯例来看,特朗普都很难履行他的这一承诺。

在美国,负责汇率问题的是财政部。按照1988年《综合贸易和竞争力法案》,美国财政部自当年起每年都须向国会提交汇率政策报告,并判定主要贸易伙伴是否“操纵汇率”。

判定“操纵汇率”的标准,随着美国经济学界对国际贸易的认知提升也在逐步变化。目前执行的认定标准是2015年颁布的《贸易便利化和贸易执行法》。该法规定,认定“汇率操纵国”,应满足三大标准:

首先,是否对美国拥有严重双边贸易顺差。所谓“严重”,是指对美国拥有超过200亿美元(约合美国GDP的0.1%)的贸易顺差。

按照这个标准,截至2016年6月的过去一年中,全球有6个国家拥有“严重”对美贸易顺差:中国(3561亿美元)、德国(711亿美元)、日本(676亿美元)、墨西哥(626亿美元)、韩国(283亿美元)、印度(240亿美元)。

其次,是否存在实质性的经常账户顺差。所谓“实质性”是指一国经常账户顺差占其国内生产总值(GDP)的比重超过3%。

截至2016年6月,中国这项指标仅为2.4%。在美国的主要贸易伙伴中,有5个经济体存在“实质性”经常账户顺差:德国(9.1%)、日本(3.7%)、韩国(7.9%)、中国台湾(14.8%)、瑞士(10%)。

最后,是否存在持续、单边的干预。其认定标准为,在12个月内累计外汇净交易额(即为阻止本币升值净买入的外汇额)超过GDP的2%。按照这一标准,美国主要贸易伙伴中只有中国台湾和瑞士符合这一标准。

事实上,目前在美国财政部监测的12个主要贸易伙伴中,没有一个同时符合三大标准;符合两大认定标准的经济体包括德国、日本、韩国、中国台湾、瑞士;符合一个认定标准经济体包括中国、印度、意大利、墨西哥;不符合任何认定标准的经济体为加拿大、英国、法国。

从中国的具体情况来看,在去年10月的报告中仅满足一项标准;在去年4月的上一份报告中则满足第一和第二两项标准,即不仅拥有对美严重贸易顺差,且经常账户顺差占GDP之比超过3%。

之所以在最新报告中中国不再满足第二项标准,是因为中国的贸易顺差出现大幅下滑,并导致经常账户顺差大幅减少。去年全年,中国贸易顺差较前年减少9.1%,经常账户顺差较前年更是骤降24%。

从中国经济发展趋势来看,出口导向型经济正在向内需型经济转变,经常账户顺差额将趋势性减少,因此中国未来将越来越不符合美国认定的“汇率操纵”的第二条标准。

因此,虽然特朗普近期先后公开就汇率问题批评过中国、德国和日本,但按照美国法律,不仅是中国,美国的主要贸易伙伴中没有一个能够被认定为“汇率操纵国”。

更重要的是,即便中国符合美国“汇率操纵”标准,美国也未必会给中国贴上“汇率操纵”的标签。例如,在2006年12月的财政部报告中,虽然美方发现当年上半年中国经常账户顺差占GDP的比例飙升至8%,同时为了干预人民币升值中国外汇储备快速增加。但美国依然未将中国认定为“汇率操纵国”。其原因有两点。

一是对“汇率操纵国”的认定不仅具有技术性,更具有政治性。如果美国政府认为将他国定为“汇率操纵国”将有损美国经济利益或国家安全,则可以放弃认定。

二是即便将他国认定为“汇率操纵国”,美国政府除了增加双边沟通也没有有效的直接制裁手段,认定“汇率操纵”的象征意义远大于实际意义。因此,如果双方已经展现出沟通意愿,那么美国也不必再通过认定“汇率操纵”来羞辱他国。例如在2006年12月的汇率报告中,美国财政部就表示,第一届中美战略经济对话已在汇率问题上做了充分沟通。

从历史上看,即便是在中国加入世贸后贸易顺差和外汇储备增长最快的时期,当时的布什政府也一直保持克制,基本以双边对话来化解矛盾。

事实上,自1994年以来美国就从未将任何贸易伙伴列为“汇率操纵国”。因此,美国著名智库彼得森国际经济研究所名誉所长弗雷德·伯格斯滕认为,认定“汇率操纵国”这种做法本身已显过时,在过去30年间美国政府从未利用这一手段来解决过汇率问题。

因此,对特朗普来说,将中国列为“汇率操纵国”既没有法律依据,也没有后续的合法制裁手段,更可能遭遇来自中国的报复措施。相信任何有理智的人都不会这样铤而走险。

特朗普或许已经意识到这一点。