[摘要] 考评室楼下，是一个观摩室，杭州市直部门的负责人聚集在这里，通过大屏幕观看着考评室里的一举一动，全程阳光透明。
2月16日下午，杭州六通宾馆。2016年度杭州市直单位创新创优项目专家综合评估的现场，时代周报记者旁听了杭州市中院的现场考评。
杭州中院被最高法院确定为道路交通事故纠纷“网上数据一体化”处理综合改革试点法院，这一“互联网+”时代下的审判方式改革，是市中院申报的创新项目。“杭州有望出现全国首个互联网法院，去年市中院开展二审改革试点，没有当事人来到现场、没有纸质材料现场递交，全程通过网络平台进行跨区域庭审。”杭州市中院院长翁钢粮坐在聚光灯下，用10分钟时间向专家组介绍创新亮点。
专家组现场打出了86.11的分数后，“超过85分，这属于高分了。”翁钢粮的脸上露出了笑容。
考评室楼下，是一个观摩室，杭州市直部门的负责人聚集在这里，通过大屏幕观看着考评室里的一举一动，全程阳光透明。“黑压压9个评委坐了一大排，其中一个刁钻问题难住我了，答辩完我才发现后背都湿透了！”杭州市一位职能部门负责人告诉时代周报记者。
从2008年开始，杭州每年对各区县和职能部门的创新工作开展绩效评估，评估结果纳入综合考评。通过各参评单位陈述、专家提问和单位答辩、专家独立打分、当场公布得分等程序，对各个项目进行绩效评估。
“这几年杭州的很多政府部门都在积极申请全省乃至全国的试点任务，都希望一些改革任务能放到所在部门，这样就容易出一些创新项目。” 杭州考评办目标管理处处长梁爱英告诉时代周报记者。
无独有偶。2月10日，北京市在市长蔡奇的主导下完成了2016年度市级行政机关和区政府绩效考评会议。蔡奇曾在2007年4月至2010年7月间担任杭州市市长，有舆论认为，他将杭州的政府绩效管理工作经验带到了北京。
杭州考评办主任伍彬告诉时代周报记者，经过多年的完善，杭州绩效管理形成了“公民导向、注重绩效”的鲜明特色，在推动杭州公共治理由传统向现代的转变过程中，扮演了重要的角色，“多年以来，社会公众对杭州市政府的满意度均保持在90%以上，综合考评已成为杭州市加强政府自身建设、提高行政效能的一项基本制度。”
25年三次递进
杭州市政府绩效考评经过了25年的探索，其雏形始于1992年的目标管理责任制，由挂牌在市政府办公厅的市“目标办”组织实施。当时推出目标管理责任制的主要目的是检查政府部门实施市委、市政府部署的各项工作任务的情况。
其时，政府机关普遍存在“门难进、脸难看、话难听、事难办”的机关综合征，为扭转这一局面，2000年，杭州市开展“满意不满意单位评选”活动，由隶属市直机关党工委的市“满意办”组织实施，重在转变机关作风、改善经济发展软环境。
为收到实际效果，当时规定了三条措施：一是结果公开；二是经济奖罚；三是连续两年被评为“不满意单位”的，对领导班子进行调整。这一举措迅速扭转了杭州市机关的工作作风，以至于当时的市委主要领导在后来的讲话中评价其为转变干部作风的“杀手锏”。
2003年，杭州市实施效能建设督察制度，由隶属于市纪委的市“机关效能建设办公室”负责。
负责目标责任制考核的“目标办”、负责满意单位评选的“满意办”、负责机关效能督察的“效能办”分属三个不同部门，考核、评价、督察活动分别实施。
这三个机构的职能有重叠，考核标准、奖惩措施不一致，既增加了考核成本，也影响政府考核工作的执行效果。当时，由杭州市一级设置的各种考核监察活动每年多达40多项。
2006年，三个非常设机构—市目标办、市满意办、市效能办合并调整为市考评办，挂靠中共杭州市直属机关工委，机构级别为正局级，主要职责有三项：一是负责市直单位综合考评、效能建设等工作；二是协调、管理市直单位各类工作检查、评比、考核事项；三是指导区、县（市）综合考评和效能建设工作。
2007年4月，蔡奇担任杭州市市长。杭州市考评办目标管理处处长梁爱英告诉时代周报记者，“（蔡奇）上任后，曾到杭州市考评办了解情况，他在很多部门调研中都提到考评办的作用，在他的主导下，区县政府的工作在2007年纳入了年度考评。”
2011年6月，杭州被国务院列为“政府绩效管理试点城市”的城市后，即开启了具有地方特色的政府绩效管理时代，进一步优化指标体系、目标考核、创新社会评价、做实创新创优、加快法制建设，完成了从综合考评向绩效管理的跨越。
“工作重点是什么就考什么”
杭州市政府绩效管理采用“3+1”模式，由目标考核、领导考评、社会评价、创新创优目标四个部分组成，这其中社会评价占50分，目标考核占45分，领导考评占5分，创新创优考核为加分项目，占3分，总分为“100＋3”。
在“目标考核”和“创新创优”两个部分考核政府部门的目标完成和主动创新情况，在社会评价部分反映公众对政府部门绩效的评价和工作意见，设置“领导考评”环节以提高被考评部门对综合考评结果的重视。
评估主体的设置上，杭州市的做法是社会评价、目标考核、领导考评、创新创优目标考核分别由不同的主体来执行，力图使“综合考评”的结果能够反映多个群体多个维度的意见。
杭州市的综合考评是由市政府对本级政府各部门的考核，其功能定位不同于人大对本级政府的考核和监督，不同于专业的审计监察部门，也不同于各职能部门的上级主管单位主持的行业内部考核，更多地强调综合性和社会性。
“考评是指挥棒，干部的工作重点是什么，就考什么。”梁爱英说，在这套考评体系中，狭义上的GDP权重明显被弱化，如发展指标按照100分计，GDP增长率、人均GDP增长率只有6分，换算到整个综合考评体系里，仅相当于1.8分。
2013年，杭州市取消对淳安县GDP等主要经济指标的考核，将考核重点放在了生态保护等方面。考核标准调整后，环保措施层层细化，保护水质被写入村规民约。
2014年，杭州把防洪排涝作为“五水共治”整体工作的重要考核内容，实施阶段性考核与年度工作考核，并将考核结果纳入各级领导班子和干部的政绩考核范围。
2015年初，杭州市提出将发展信息经济，推进智慧应用列位“一号工程”，是年的综合考评即对智慧经济进行专项考核，比如杭州市经信委作为产业发展推进部门就成为专项考核对象。除信息经济外，当年杭州市对市直单位的重点考评工作还包括：“四治工作”（含“五水共治”、大气污染整治、治理交通拥堵、治废工作）和扩大有效投资等。
2016年杭州市考评办下达的关键指标和重点工作目标，包括“地方一般公共预算收入”“服务业增加值”“外贸出口总额”“PM2.5降幅”等31项挑战指标。
“更多地倾听老百姓的声音”
浙江大学中国地方政府创新研究中心主任陈国权参与了杭州市综合考评的制度设计工作，在他看来，从最初单纯的政府内部的目标考核转变为一种包括听取公众意见在内的综合考评，关键的变化是引进了社会评价，社会力量的引进为考评机制带来了活力。
每年一次的社会评价按比例随机抽取市民代表、企业代表、市党代表、市人大代表、市政协委员、专家学者、社会组织代表等9个层面约1.5万名投票人员，其中普通市民1万人，重点考评各单位的“服务态度和工作效率，办事公正和廉洁自律，工作实效和社会影响”。
梁爱英介绍，为扩大民意，外来务工人员也作为市民代表参与社会评价，同时提高农村居民代表比例，“社会评价意见集中在民生问题上，比如停车难怎么办？外来务工人员的孩子教育怎么解决，社会治安怎么提升？公众将问题反馈上来，有关部门根据社会意见作出整改”。 “杭州的成功之处在于解决老百姓面临的实际问题，它建立的一套考评指标的考评结果与政府部门的实际感受吻合度比较高，这也是杭州综合考评能够持续多年的重要原因之一。”陈国权说道。
2003年，通过对社会评价意见的分析，杭州市考评办梳理出民众关注的7个热点难点问题：困难群众生活就业难，看病难，上学难，住房难，行路难、停车难，办事难，清洁保洁难。
在此基础上，杭州市将其上升为战略决策，制定长效机制，在全国率先提出了解决民众最关心、最直接的“七难”问题的目标。
在2006年度社会评价意见的梳理中，发现民众对“食品药品安全”和“生态环境保护”的关注度较高。杭州市又扩大“七难”的内涵，形成了“7+2”的新框架。2008年，又将物价上涨、垄断行业服务等问题纳入“破七难”，形成“7+×” 新框架，进一步扩大“破七难”的内涵。
从2012年起，杭州市考评办对社会各界关注度高、意见较集中、近年来多次反映的具体问题，实行跟踪督办，年底组织述评会进行述评，同时将完成情况向社会公示，开展专项绩效测评，近两年的关切点包括大气污染整治、治理交通拥堵、治废工作、小区治理等。
比如2016年社会评价意见中，民众密切关注的是老龄化社会，政府部门能否多办几所养老院、养老机构，解决一部分老人的实际困难。
为此，2016年杭州全市新增养老机构床位5285张，完成年度目标任务；改造提升完成400平方米以上、功能齐全、由社会力量整体托管或参与运营的综合性居家养老照料中心50家。
梁爱英说，与一些城市管理执法部门群众意见较大不同，杭州市公安局在近些年来的考评中排名靠前，一个重要原因是服务公众意识和文明执法。
“通过社会评价，引导党政机关眼睛向下，更多地倾听老百姓的声音，认真总结经验、深刻查找问题、扎实改进工作，使政府工作人员的服务意识、责任意识明显增强。”伍彬说道。
用法律治理庸官懒政
“我国的政府绩效管理工作没有直接的法律支撑，大多由各地方通过政府文件的形式推动。这部分立法的缺失，已成为政府绩效管理深入有效开展的瓶颈。”杭州市考评办主任伍彬说道。
2016年1月，《杭州市绩效管理条例》（下称《条例》）正式实施，这是国内首部具有实践基础的政府绩效管理地方性法规。
伍彬解释，《条例》的出台，是为了改进公共管理，提高公共服务水平，推进治理现代化。《条例》实施后，对绩效管理规划和年度绩效目标的制订都有明确的规定。
“每年，市考评办依据各年度绩效目标完成情况，结合公众评价意见和第三方机构的专业测评，对各单位进行绩效综合考核。”梁爱英说，绩效评估结果作为政策调整、预算管理、编制管理、奖励惩戒、领导人员职务升降任免等方面的重要依据。
梁爱英介绍，年度绩效目标在制订的过程中还与财政预算紧密关联，现在杭州财政预算在50万元以上的项目，都自动对接到“数字考评”系统，这笔资金的绩效目标是否合理，使用过程和效果如何，都会纳入绩效目标考核。
“《条例》实施以来，政府账本不仅整体透明度提升，涉及各个部门、各层级、各专项的内容也越发细致。”梁爱英说道。
绩效目标制定的整个过程周密严谨，借助信息化系统来实现。绩效管理机构和绩效责任单位商讨制定目标的过程在信息系统中全部作“留痕”处理，可以追溯谁在什么时间，作了什么样的改动，避免推诿扯皮。
考虑到年度绩效目标的制定既不能过高，也不能过低，为此杭州市考评办专门建立指标库，把市政府工作报告确定的重要工作指标、历年下达的部门目标以及国内同类城市同类工作的指标都一一保存在数据库，将此作为制定目标的重要依据。年度绩效目标下达后不能随意调整，一些重点工作项目确需调整，还要报市政府批准后才可以实施调整。
考评方式包括听取汇报、查看台账、情况询问、实地查访核验、召开座谈会等多种形式开展考核工作。梁爱英说，2016年杭州市考评的新特点，首次推出了“免检单位”，市卫计委、市财政局和市统计局3家单位所有目标均达到免检标准，免于年终台账资料检查。
这两年，杭州市各机关单位的考评结果都在达标线上，但梁爱英认为，即使都在达标线以上，排名靠后就已经是足够大的压力。
目前的综合考评主要通过几种途径对政府机关施加压力：除公开的排名和奖励外，还有是与干部考核、任用挂钩。根据《条例》的规定，对连续两年绩效评估结果不合格的单位，直接负责的主管人员和其他直接责任人员当年或者次年取消评优评先资格，一年内不得升职。
连续三年以上不合格的单位，直接负责的主管人员和其他直接责任人员将被予以调离岗位、降职、免职、解聘或者辞退。
陈国权说，杭州市所探索的政府绩效管理，建立了一种民主的工作机制，推进公共治理主体多元化，是中国特色政府绩效管理的现实路径。
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