分类分层构建国有企业经营者激励机制

最近几年,国企高管限薪成为大家热议的问题。普通员工认为大家都是企业的主人,凭什么高管拿数倍甚至数十倍于员工的薪酬;国企高管则觉得很委屈,认为自己付出了那么多,拿的薪酬远低于外企与私企的高管;国资管理部门也左右为难,不限薪吧,民众不满意;限薪吧,调动高管的积极性恐成问题。其实从公布的财务报表中看,总体上国企高管薪酬的水平并非高得离谱,但媒体和民众为何还不满国企高管的薪酬水平呢?看来问题主要不是出在国企高管薪酬的绝对水平或者是民众的“红眼病”上,而是国企高管薪酬的形成机制方面出了问题。例如,国企发生了内部人控制现象,即企业高管通过垄断公司信息或者贿赂“廉价投票权”来控制公司董事会,从而背离企业的业绩,自己给自己涨薪;再例如,对国企高管的奖励有相对明确的规定,而企业一旦发生亏损或者业绩下滑,却缺失相对明确的惩罚规定。从公司公布的财务报表来看,高管的薪酬确实不高,但事实上很多国企高管的实际收入并不仅仅只是公布的那些货币收入,还包括公众不知情的非公开收入以及其他非货币收入,如在职消费等。

解决以上困境的出路是在深化产权制度改革的基础上完善经理人的激励约束机制。为此需要把握三个方面的原则:一是对企业高管既要有激励,也要有约束;二是企业高管身份的规范化。当前国企高管既是经理人又是官员的双重身份造成了民众不满、高管委屈的不对称评价;三是分类原则。根据国有企业所处行业以及改革模式的差异,同时考虑到国企高管身份的不同,分类分层选择差异化的国企高管激励模式。

可以根据国有企业所提供产品的性质及国有企业所处行业的特征,即产品性质及行业特性两个维度形成功能导向的分类方法,以此来确定国企承担的不同功能,并选择不同的改革模式。首先,对于提供公共产品类的企业一般采用国有国营模式,即政府拥有所有权与经营权。公共产品类一般分为纯公共品、准公共品与公益类产品,为了满足社会需要,通常由政府来提供公共产品;其次,处于自然垄断的企业一般宜采用国有国控模式,即垄断性国有企业应该进行股份制改造,但为了实施国家的产业发展政策及保持国有经济在国民经济中的主导地位,国有资本应具有控制地位;最后,处于竞争性领域的国有企业原则上应完全走向市场,对于那些不存在行政性垄断但尚有较强市场竞争力的国有企业宜进行产权多元化的股份制改造,但是其股权结构应具有开放性。其他的竞争性国企一般宜进行非国有的改造。

由于处于不同行业的国有企业具有不同的功能,企业经营者的身份及所履行的职责和追求的目标也有差异,因此,激励方式也有不同。笔者认为,应该在国企分类改革的原则下,分类分层构建对国企高管有效的激励机制。也就是国企内部激励机制的设计应该 “明确坚持分类分级管理”、“建立与企业功能性质相适应的差异化薪酬分配办法”。

第一,处于公共产品类领域的企业通常实行国有国营模式,企业管理者和员工薪酬应当参考公务员薪酬标准,采用年薪制,并适当引入成本控制与质量控制奖励。

公益类国有企业里的管理者与员工类似于国家公务人员,管理者有相应的行政级别,其薪酬标准略高于同级别公务员的薪酬水平。日本的经验具有参考价值的。日本的国有企业在组织形式上被称为独立法人,其企业管理人员的薪酬是比照国家公务员薪酬制度来设定的,但允许适当调整,一般高于公务员。为了保持规模经济与范围经济效益,政府设置了严格的进入壁垒,处于高度垄断地位且在很多情况下具有信息不对称的领域,由于消费者处于明显的劣势,如果采用高强度绩效激励,将有可能诱发企业管理者采用涨价或者降低质量来提高绩效,获取更多的收入。因此,一般可比照公务员采用年薪制。但这不等于说不需要在公益类国有企业中构建激励机制, 只是与一般的市场型激励不同而已。例如,职务提升的行政级别晋升激励、精神层面的激励及与成本与质量有效控制和消费者满意度相关的物质激励。

第二,处于自然垄断行业的国有企业通常要在引入战略投资者基础上改造成国家控股的上市公司,它既要贯彻国家的产业政策,追求社会目标,又要提高效率,追求利润目标。因此,需要对企业内的不同身份的经营者采用不同的激励机制。

自然垄断领域里企业大部分属于央企,不仅规模大,而且行政级别高,好多都是副部级国企,改制后的央企经营者一般有三种类型:一种是中管干部,一般为中组部任命的副部级公司核心高管,另一种是国资委选拔或者由地方政府任命并有相应行政级别的企业高管,还有一种是市场招聘型的职业经理人。一般来说,中管干部型公司高管以职务晋升激励为主,货币化激励为辅,其薪酬结构可以参考同级别公务员薪酬水平与公益类国企高管的薪酬标准,同时还适当引入与公司绩效相联系的激励性报酬,其年薪标准需经上级主管部门审核批准。国资委选拔或地方政府任命的公司高管一般应选择市场型激励与职务晋升激励并重的方案,以市场型激励为主。一方面,这类国企高管具有行政级别,本质上还具有“官员”身份,所以不能采用完全市场化的激励方式,行政级别晋升及精神鼓励等也是一种与其身份对称的激励方式。但是,这类企业在国有资本保持控制地位条件下进行规范化股份制改造后,企业是独立的法人,所有权与控制权分离后,经理人有可能利用所有者的授权来谋求私利,因此,为了激励公司高管通过追求利润最大化来实现国有资本的保值与增值,就需要对管理人员提供足够的激励,其薪酬一般由基本年薪、绩效年薪、任期激励收入三部分组成,同时规定其薪酬总额一般不超过员工平均薪酬的一定倍数。对于市场招聘型的职业经理人则选择具有市场竞争力的激励方案。经理人是一种更稀缺的人力资本,尤其需要激励。当前可选择的是及早引入以年薪制、奖金、股票期权计划、退休金计划为主要内容的最优报酬计划,将经理人对个人效用最大化的追求转化为对企业利润最大化的追求。

第三,在纯私人物品领域的国有控股或者国有参股的企业,建立对经营者市场化薪酬机制,通过建立多元化薪酬安排,满足多样化的激励需求。

在竞争性领域的国有企业高管与行政级别完全脱钩,国资委一般不再直接任命企业负责人,而是通过经理市场招聘经营者,由董事会激励与约束经理人,在完成相应的经营目标的情况下,向经营者提供具有市场竞争力的薪酬,其薪酬结构采取短期激励和长期激励相结合,特别是应引入股权激励,激励经营者追求公司的长期利益。

在条件成熟的情况下,可以在自然垄断及竞争性领域的国有企业中试行员工持股制度。员工持股制度既是一种混合所有制改革的形式,它有助于改善国企的股权结构,优化企业的治理结构,同时它又是一种有效的股权激励,特别是在对企业经营者与员工的长期激励方面有着其他激励方式无法替代的作用。需要说明的是,在垄断性国有企业中试行员工持股制度需要更谨慎一些,其时间顺序是先对垄断型国有企业进行必要的改革,然后再推行员工持股制度。因为,在尚未实质性推进混改的垄断性国企内,相对于其他行业,员工可能凭借其行政性垄断地位已经享受了相对稳定和丰厚的工资福利,再对其实行股权激励,可能导致利益固化,特别是当企业凭借垄断地位特别是行政性垄断地位获得具有租金性质的超额利润时,企业内部人获得的股权收益就有可能加剧分配的不公平性。所以对于垄断性国企,应该先进行市场导向的“混改”,再推行员工持股制度。

(作者系中国人民大学经济研究所联席所长)

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