英国PPP合作机制具有借鉴意义

近年来“政府与社会资本合作”(PPP)模式在中国一些项目中逐渐推广,发挥了积极作用。英国是最早实行“政府与社会资本合作”(PPP)进行公共基础设施项目建设的国家,在设置规则、信息披露、应对危机方面具有较为灵活的机制,其发展情况对我国有一定借鉴意义。

英国推行的PPP制度主要分两类情况,在2012年之前的模式是“私人融资倡议”(PFI, Private Finance Initiative),随着PPP领域出现一些问题,英国政府从2011年起对PFI进行了审议和评估,也向社会各方进行充分咨询,进而推出PF2 (Private Finance 2),对这一模式进行了一定程度的改革。

从1992年政府推行PFI起到2008年全球金融危机之前,该模式在英国公共服务项目的采购和提供方面发挥了重要作用。截至2007年,英国有870个项目、总价值655亿英镑,都是通过PFI建设完工,这些项目受益于竞争活跃的金融市场,包括银行和资本市场的固定利率产品和长期融资工具等融资渠道实现社会资本进入。社会资本主要参与公共基础设施的设计、建造、融资和运营,主要项目包括学校、医院、住房、警察局、法院、图书馆以及监狱等,范围广泛。这种模式推出以来,虽然在政府公共项目建设总体投资中占比不高,但发挥了重要作用。

2008年全球金融危机的负面影响使得英国PPP项目迅速减少,为了重振本国市场,英国在2011年开始着手进行一次全面评估,并推出了“升级版”PF2。英国政府认为,采用PF2有助于采取措施加快和降低采购项目成本,可以控制从招标到选定投标人的时间,可以通过合同部分环节的调整提高项目的灵活性。作为股东,社会资本在PF2项目公司的管理中将有更大的话语权和融资回报。政府投资也依据商业机构条款对项目进行参股。

在对PPP规则改革的过程,英国政府对主管机构进行了调整。为了提高公共项目建设效率,避免“多头管理”,英国政府在2011年后先将早期负责PPP项目的相关组织,包括英国伙伴关系组织、财政部PPP政策小组与财政部基础设施融资中心合并,纳入英国基础设施局;2016年1月又将英国基础设施建设局与大项目局合并,组成新的机构,也就是目前主管PPP的英国基础设施与项目管理局,合并了相关监管职能,同时为项目的筛选和后期采购及执行阶段提供技术援助。

英国政府明确指出信息透明是PF2机制安排的核心,推出项目建设情况财年报告,对于具体项目也会有情况跟踪报告,非常注重信息披露,保持对市场的公开透明,这一方面有利于公众对公共基础设施项目进展的监督,另一方面也有利于提升私人投资的信心。

英国基础设施和项目管理局代表英国财政部行使对项目的监管,该机构每个财年结束(截至当年3月31日)都会发布项目汇总数据,对项目的数量、金额进行披露。根据最新一期数据,截至2016年3月31日,英国共有PFI和PF2项目716个,其中运营项目有686个,总金额为594亿英镑,与上年相比金额略有上升。

对于项目进展,英国政府也会及时跟进并发布跟踪报告。英国财政部要求对主要项目的以下几个阶段进行审核,包括项目规划实施方案,关注项目的可行性研究;项目初步实施方案,开展物有所值评估,确定项目的采购交付方式;在采购完成之后,根据项目采购的结果修改形成完整的PPP项目实施方案,最终评估该项投资决策。以上提到的项目,对这些方面的进展都会信息公开。