监管合力收紧资金供给地方债将迎更强整顿

2017年12月召开的中央经济工作会议,明确今后3年要重点抓好三大攻坚战,其中防范化解重大风险排列首位。紧接着召开的全国财政工作会议强调,2018年要支持打好防范化解重大风险攻坚战,重点是有效防控地方政府债务风险。显然,2018年地方债将迎来更大力度的监管。

实际上,监管部门在2010年就意识到要控制地方债无序扩张,但监管政策并未马上奏效。地方政府隐性债务仍继续扩张的原因有很多,比如地方政府事权与财权存在矛盾,地方财政为了完成上级分配的任务同时扩大自己的政绩,通过举债等融资方式获得资金,并扩大支出规模,造成了地方债务规模的不断扩大。与此同时,地方官员任期与评价制度也为地方债扩张提供了内在激励,地方官员为实现个人政治利益的最大化,主动推高了地方债务规模。

2017年对地方政府违法违规举债行为全面收紧,但在中央政府规范和约束地方政府债务融资行为的同时,由于部分地方政府仍存在投资冲动,规范的融资路径难以满足其资金需求,加之银行业面临“资产荒”,迫切需要寻找能提供一定回报且风险可控的优质借款主体。供求两相契合,面对已有的政策约束,银行和地方政府在融资模式上进行了诸多“创新”,以实现监管套利,由此成为“影子银行”的重要组成部分。

目前地方违法违规举债担保的主要形式,一种是继续通过融资平台公司,以银行贷款、债券类融资工具、保险、资管产品等方式替政府融资,靠政府担保或资金偿还;二是以不合规的PPP(政府与社会资本合作)、政府投资基金、政府购买服务等变相举债。

由此可以看出,地方隐性债务扩张背后除了内在冲动,一些金融机构也起了“推波助澜”的作用。防控地方债风险,除了需要继续规范地方政府债务融资行为,不断完善地方债发行的正途,为规范地方政府融资控制债务风险创造条件,以及逐步清理不规范行为,控制隐性债务的过快增长外,还要完善金融监管政策,压缩监管套利空间。

这就是2018年地方债的“集体行动”的监管思路:财政部联合国家发改委、司法部,尤其是金融监管部门,联手整治地方债乱象。

2017年12月底以来,“一行三会”密集发文,收紧了“钱袋子”。其中重要的一点就是制止违法违规融资担保行为,严禁以政府投资基金、PPP、政府购买服务等名义变相举债,释放出严控地方债风险的明确信号。比如,针对有金融机构利用许多创新业务和产品(主要是投贷联动、资管产品以及同业业务等)来为地方政府融资加杠杆的情况,各监管部门都在遵循资管新规中穿透金融风险、降低实体企业融资成本的要求,收紧“名股实债”类项目的备案关口。

这一轮监管自上而下,“一行三会”等形成监管合力,一系列完善监管政策的出台,压缩监管套利空间,直接或间接地堵上了地方债资金供给的“后门”。