我国政府部门偿债压力或有下降

3月7日,财政部部长肖捷在十三届全国人大一次会议记者会上介绍了我国政府债务情况。截至2017年末,我国政府性债务余额为29.95万亿元。其中,中央财政国债余额13.48万亿元,地方政府债务余额16.47万亿元,我国政府部门的宏观杠杆率为36.2%。

首先,这一数字大幅低于国际清算银行(BIS)公布的我国政府部门杠杆水平为45.7%左右。根据宏观杠杆率的定义,宏观杠杆率为债务余额占GDP的比重,这样我们可以推算出,如果按照BIS的口径,当前我国政府部门的债务余额大约为37.8万亿元。从规模上看,BIS的口径较我国财政部的口径多了7.8万亿元。

BIS的统计中多出的这7.8万亿元与我国财政部的差距在哪?答案要从BIS的对于债务的统计口径中寻找。BIS统计的债务包括了三部分,贷款、债券和现金与存款。其中的差异笔者认为应该就是最后一项“现金与贷款”。所谓的现金与存款,实质上就是货币当局发行的货币,从性质上来说货币确实是政府部门对于社会其他部门的一种负债,只不过由于法定性和强制性的特点,货币没有偿还的义务,只需保持币值稳定。所以,BIS将“现金与贷款”纳入统计从理论上讲是合理的,但是由于没有偿付义务,在统计过程中不纳入统计中也有道理。根据央行的货币概览,截止到2017年末,货币当局负债中“货币发行”一项的余额为7.71万亿元,大致与BIS和财政部的差异相当,一定程度上也印证了我们的猜测。

其次,根据财政部的数据,当前我国政府部门的宏观杠杆率为36.2%,远低于国际上60%的标准,也低于国际上主要经济体的平均水平,这是否意味着我国政府债务问题已经得到解决,没有偿债压力了呢?2016年我国中央政府债务还本额为1.74万亿元,地方政府一般债务还本额3.04万亿元,专项债务还本额2.47万亿元,一般公共预算债务付息支出0.5万亿元,这样可以算出2016年我国财政还本付息额约为7.75万亿元,2016年我国一般公共预算收入为15.96万亿元,可以算出2016年我国财政还本付息支出大约占了一般公共预算收入的48.56%,如果算上6.15万亿元的政府性基金预算收入,2016年还本付息金额占了我国财政收入的35.05%。所以,可以看出,虽然我国政府债务规模不高,但是每年政府偿还债务的金额占财政收入的比重较大,一定程度上造成了政府财政的压力。

表1 政府债务偿还情况表

虽然2017年政府债务相关数据并未完全公布,但是可以从已有的数据初步估计2017年政府财政偿还压力情况,从2016年的数据来看,地方政府债务占了政府债务中的大部分,也是我国政府债务风险较为集中的地方。财政部网站公布了2017年地方政府债务的余额和债券发行情况,我们结合2016年末的数据可以推算出2017年地方政府偿债金额。2016年末地方政府一般债务余额为9.79万亿元,专项债务余额为5.53万亿元,2017年全年地方政府一般债券累计发行2.36万亿元,专项债券累计发行2万亿元,2017年末地方政府一般债务10.33万亿元,专项债务6.14万亿元,这样我们可以算出2017年我国地方政府一般债务偿还额约为1.82万亿元,专项债务偿还额约为1.39万亿元,合计3.21万亿元,较2016年已经有了较大幅度下降。

表2 2017年地方政府债务偿还金额测算表

再次,笔者还注意到,在2018年财政预算报告草案中,安排地方政府专项债券1.35万亿元,比2017年增加5500亿元,增幅大幅提高。从近年来的数据看,专项债务规模处于不断提升的过程。这也说明,随着我国地方政府举债行为不断规范,专项债务越来越成为我国地方政府融资的重要方式,预计未来,专项债务这一地方政府举债形式,将会在地方政府融资中发挥越来越大的作用,这也符合财政部倡导的“开前门”“堵后门”的政府债务管理理念。

所以,笔者认为2017年政府债务偿还压力要远小于2016年,我国政府债务风险进一步缓解。肖捷在3月7日的记者会上同时表示,“预计未来几年政府债务风险指标水平不会有明显变化”。笔者认为,我国政府债务将会保持平稳发展的状况。从近几年的政府债务发展趋势来看,我国政府债务的偿还高峰逐步退去,一定程度上缓解了我国财政压力。未来我国政府债务规模的管理要,在限额管理的基础上,进一步提升我国政府债务的透明度和政府融资行为的规范性。(作者系恒丰银行研究院研究员)