PPP清库加快 监管趋严致项目库结构优化

财政部对政府和社会资本(PPP)项目的清理要求于3月底完成。但由于项目中仍有不少不规范项目,清库、整改仍在进行,且清库速度有所加快。

财政部最新公布的数据显示,截至2018年4月23日,各地累计清理退库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元,新增清库项目535个、涉及投资额0.6万亿;上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元。

财政部《关于规范政府和社会资本综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017]92号)(下称“92”号文)要求各地在2018年3月底前完成对不符合规定的PPP项目的集中清理工作。但4月前23天新增清库535个,规范运营、严查清库及整改仍在进行。

另外,从大岳咨询公布数据显示,五一节前一周管理库和储备库退库规模合计约1.3万亿元,达到此前“92号文”公布以来累计退库规模的一半左右。

鉴于92号文规定的“逾期未完成清理的限30日内整改”的期限已到(规定期限是3月31日),长江证券分析师赵伟分析认为,财政部这一轮清库工作已完成大半,期间PPP规范经历了从全国到地方、从普通项目到示范项目的历程,目前在库项目合规性程度已经较高,本轮规范或逐步接近尾声。

92号文之后,各界对PPP动向有不同的解读,E20环境平台执行合伙人、国家发改委、财政部PPP双库定向邀请专家薛涛认为,规范本身意味着回归PPP的初心,是回归提高公共服务供给质量和供给效率的本源。之前所批评的PPP“短期工程化、融资债务化、边界模糊化”等三化风险也被高度关注,这也是92号文PPP规范的重点。

赵伟认为,PPP监管趋严的目的并不是为了禁止PPP的发展,是为了引导PPP在合理、合规的范围内良性、健康地发展。

一方面,监管趋严背景下,PPP入库总量上减量减速。4月PPP入库总数量为13151个,总投资额为17.55万亿元,分别较2月下降819个和8993亿元;从管理库看,4月PPP项目数量7263个,总投资额为11.32万亿元,分别较2月下降216个和1175亿元。

赵伟认为,PPP入库项目的减量减速主要源于清库导致部分存量项目被清出,也在于监管趋严背景下,合规重视程度加强,PPP入库门槛严格,从而引起项目入库放缓。此外,项目收益率下行叠加当前十年期国债收益率处于高位,一定程度上会抑制市场主体参与PPP的热情。

另一方面,监管趋严不仅给高速发展的PPP踩上“急刹车”,PPP项目结构上或渐趋优化,项目逐步从“重建设”向“重运营”转变,从而引起PPP项目在行业分布上发生变化。截至4月末,市政工程类和交通运输类两大偏建设性质的PPP管理库项目数量分别较2月下降30个和16个,投资额分别减少646亿元和832亿元。这反映出“重建设”性质的PPP项目逐渐受到压制,PPP项目在行业分布上慢慢发生了变化;管理库中可行性缺口补助、使用者付费以及政府付费类PPP项目数量分别为3368个、865个和3030个,较2月分别增加34个、减少225个以及减少25个。

政策导向可能将导致不同付费机制下的项目增长出现分化,政府付费类PPP项目增速放缓或下降,而可行性缺口补助类PPP项目稳步增长。赵伟认为,不同付费机制分化的原因在于,一方面,规范文件的密集出台对地方政府举债行为进行了规范,导致政府付费类项目增速有所下降。另一方面,随着政策逐步引导PPP回归至公共服务的本源,项目行业分布也将变化——基础设施类的PPP项目增速放缓或下降,而公共服务领域的项目数量有望增加,这将直接导致付费机制发生变化。