扎紧国有金融资本的“篱笆”

7月8日,中共中央、国务院发布《关于完善国有金融资本管理的指导意见》(以下简称《指导意见》),对国有金融资本管理工作进行了全面系统的部署。

国有金融资本的控股地位方面,《指导意见》要求确保国有金融资本在金融领域保持必要的控制力,对国有金融资本在各类金融机构中的控股地位提出了分层要求。

优化国有金融资本管理制度方面,《指导意见》要求加强金融企业国有产权流转的变动情况、交易场所、交易流程和交易价格的管理;国有金融机构平衡好分红和资本补充。

针对国有金融企业和非金融企业之间的股权关系,《指导意见》要求,严禁国有金融企业凭借资金优势控制非金融企业,严格限制和规范非金融企业投资参股国有金融企业。

一、确保国有金融资本在金融领域保持必要的控制力

《指导意见》对国有金融资本在各类金融机构中的控股地位提出了分层要求。《指导意见》要求:“既要减少对国有金融资本的过度占用,又要确保国有金融资本在金融领域保持必要的控制力。”《指导意见》将国有金融机构划分为开发性和政策性金融机构、金融基础设施类机构、在行业中具有重要影响的国有金融机构以及处于竞争领域的其他国有金融机构等四类,其中:前三类机构,属于国有金融资本要“保持必要控制力”的范畴,分别由国家独资或全资、保持国家绝对控制力或保持国有金融资本控制力和主导作用;最后一类机构,国有金融资本不要求控股,可以仅参股。

应当指出的是,根据内外一致的原则,未来外资股东在上述国有金融机构中的参控股要求,将与内资股东的要求保持一致,尤其是“处于竞争领域的其他国有金融机构”,可以“积极引入各类资本”,也包括外资股东。

二、优化国有金融资本管理制度

《指导意见》要求加强金融企业国有产权流转的变动情况、交易场所、交易流程和交易价格的管理。《指导意见》要求:“加强金融企业国有产权流转管理,及时、全面、准确反映国有金融资本产权变动情况。规范金融企业产权进场交易流程,确保转让过程公开、透明。加强国有金融资本评估监管,独立、客观、公正地体现资产价值。”

2018年5月16日,国资委、财政部、证监会联合发布了《上市公司国有股权监督管理办法》(国资委 财政部 证监会令 第36号),针对上市公司国有股权变动行为进行了系统的规范,涉及国有股东所持上市公司股份转让、国有股东通过证券交易系统开展股票交易、国有股东所控股上市公司吸收合并、发行证券、国有股东与上市公司进行资产重组等行为,并对部分交易的定价原则进行了规范。

应当指出的是,关于国有金融企业国有产权的交易价格,现有政策仅对“上市公司国有股份转让”的价格进行了规定(不得低于每股净资产),但是并未明确规定“国有股东所控股上市公司发行证券”的价格。根据《上市公司国有股权监督管理办法》的规定,“国有股东公开征集转让上市公司股份”和“国有股东非公开协议转让上市公司股份”的价格均应当“不得低于下列两者之中的较高者:(一)提示性公告日前30个交易日的每日加权平均价格的算术平均值;(二)最近一个会计年度上市公司经审计的每股净资产值”。在商业银行增资扩股的实际执行中,多沿用这两点,由此,在当前大量银行股估值低于净资产的情况下,无法进行增发以完成核心一级资本补充。

《指导意见》要求国有金融机构平衡好分红和资本补充。《指导意见》要求:“规范国家与国有金融机构的分配关系,全面完整反映国有金融资本经营收入,合理确定国有金融机构利润上缴比例,平衡好分红和资本补充。”从大型国有银行的分红比例来看,2010年以来,四大行的分红比例保持在30%以上。

三、规范国有金融企业和非金融企业间的股权关系

《指导意见》从两个角度对国有金融企业和非金融企业之间的股权关系进行了规范:一是针对国有金融企业参控股非金融企业的行为,《指导意见》从规范金融综合经营和建立防火墙的角度,要求“严禁国有金融企业凭借资金优势控制非金融企业”,这与《商业银行法》对商业银行“不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资”的要求保持一致;二是针对非金融企业参控股国有金融企业的行为,《指导意见》要求“规范产融结合,按照金融行业准入条件,严格限制和规范非金融企业投资参股国有金融企业,参股资金必须使用自有资金”。

针对非金融企业参控股金融企业(包括国有金融企业),2018年4月27日,央行、银保监会、证监会联合发布了《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》(银发〔2018〕107号),强化企业投资控股金融机构的资质要求,参控金融机构的数量满足“两参一控”的具体要求,规范关联交易,企业投资金融机构应当以自有资金出资等。

针对各类金融机构的股权管理和行业准入,2018年以来,监管层已经陆续发布了《商业银行股权管理暂行办法》(银监会令〔2018〕1号)、《保险公司股权管理办法》(保监会令〔2018〕5号)、《证券公司股权管理规定(征求意见稿)》等多份文件,加强股权穿透式监管,提升对主要股东和关联股东的监管要求,重新设立行业准入门槛。(何帆系兴业研究金融监管分析师、鲁政委系兴业银行、华福证券首席经济学家)