地方债风险化解情况如何?

证券时报记者 易永英

作为三大攻坚战之首，防范化解重大风险，尤其是地方债务风险成为重中之重。从去年年底开始，中央对地方政府债务的管理逐步加强，出台了一系列文件规范地方政府举债。目前依然是“重点关注”对象。

7月24日召开的中共中央政治局会议再点名地方债，提出要“积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。那么，当前形势下，地方债风险化解情况如何？

隐性债规模有多大

地方债风险主要在隐性债务风险。分税制改革后，由于地方政府既要做事又没有足够收入，又没有渠道举债。因而在2014年前，地方政府依托融资平台公司进行举债是地方加杠杆的主要渠道，2014年新预算法后，地方政府被真正意义上赋予了发行地方政府债的权利。

地方政府通过违法违规举债、变相举债所形成的，而又没有纳入政府债务限额管理的地方政府债务，就是隐性地方政府债务。目前的隐性债务的来源一般可以分为两类：一类是PPP、政府投资基金、政府购买服务等项目；另一类是地方政府融资平台等单位替地方政府融资，由地方政府提供担保、提供偿还资金。

这部分隐性债务规模到底有多大？华创证券分析师牛播坤分析认为，依据“资产=资本金+负债”的逻辑，使用基建投资减去中央和地方政府通过一般公共预算和政府性基金预算用于基建的支出金额，估算地方政府性债务的扩张规模。资产端推算，2015年以来地方政府新增政府债券以外的隐性债务扩张达到26万亿。从资金来源端，估算近年来银行信贷、非标( 主要是信托和委托贷款)、债券和融资租赁投向政信类项目的资金规模，合计估算地方政府隐性债务规模在22.4万亿。

也有其他机构测算，地方政府隐性债务截至2017年末，真实的地方政府债务余额约为44万亿。隐性地方债规模并没有统一口径，实际上规模也很难统计。

“关于隐性债务规模的统计，地方政府出于种种原因，可能会隐匿自身债务规模。所以无法给出确切数字。”一位接近财政部的专业人士告诉记者，一方面，由于中央政府与地方政府之间的信息不对称，地方政府为了达成自身利益，增加与中央政府博弈的筹码，存在采取隐瞒、漏报等行为的内生动力。另一方面，由于各类未能入账债务和体制外融资渠道的存在，让地方政府在面对审计部门甚至中央政府时可能不说实话。虽然我国政府总体偿付能力在世界同等发达国家中相对较好，但高企的债务规模仍应引起各级政府的高度重视。

据悉，多地已启动摸底清查隐性债务。同时相关部门也已经完成了一份关于衡量隐性地方政府债务的文件，特别是自2015年以来的债务。这或许意味着在准确把脉债务规模的基础上，中央政府将采取更加严厉的措施，防止地方政府债务的持续增加，以此来防范金融风险。

地方债风险是否可控

“当前，地方政府债务风险总体可控。截至2017年末，全国地方政府债务余额16.47万亿元，控制在全国人大批准的2017年地方政府债务限额18.82万亿元之内，债务率低于国际通行的100%~120%警戒线。但是，有的地方违法违规变相举债，风险隐患不容忽视。”财政部相关负责人告诉记者。

不过，也有一位专业人士告诉记者，地方政府债务风险到底是否可控很难给出肯定答案。受分税制影响，中央政府收入高而债务少，地方政府收入少而债务高，地方政府的实际债务率肯定高于全国的平均债务率。风险可控可能成为一句空话。

不论是否可控，相关部门已积极采取措施推动化解地方债风险。加强地方债务管理一直沿着“开前门、堵后门”的两条路径同时进行着：以前隐形的、约束力差的、高成本的城投违规举债、政府违规购买等后门被逐渐堵住，而地方债作为规范化的、预算内的、低成本的举债方式成为重要前门。

民生证券研究院分析师李锋认为，政策在不断加大前门开放力度，新增专项债的限额较去年增加近5500亿元。同时，防范金融风险作为三大攻坚战之一，地方政府的隐性债务风险继续化解，为了进一步防止地方政府及城投的违规融资、审计署及财政部持续摸排各地政府债务情况，并对违规融资等行为予以通报。目前，地方政府存量违规融资行为中主要集中在政府对国企及平台企业融资出具担保函件及兜底函件、土地出让金用于支付城投债务、政府购买服务范围泛化等，通过对违规融资的公示对地方融资行为进行软约束，严堵后门式融资。

东兴证券分析师谭淞认为，2018年政府工作报告中提到今年地方专项债新增计划拟提至1.35万亿元。据财政部数据，至今年上半年累计发行3673亿元，占年初预算的27%，发行速度远低于去年同期，发行节奏偏慢。国务院常务会议提出，加快今年1.35万亿元地方政府专项债券发行和使用进度，在推动在建基础设施项目上早见成效。之后多地相继召开重点项目投资工作推进会，不少省份在近期发布补短板重点项目投资计划。展望下半年投资，地方专项债发行下半年会明显提速，1万亿左右未使用地方专项债将用于发行重点领域的重点项目收益专项债。

关于如何继续化解地方债风险，财政部相关负责人告诉记者，应对地方政府债务风险，财政部门必须“开好前门”、“严堵后门”。一是严控法定限额内地方政府债务风险。二是着力防控地方政府隐性债务风险。坚持谁举债谁负责，严格落实地方政府属地管理责任。通过盘活各类资金资产化解存量隐性债务，高负债地区要大力压减项目建设支出、“三公”经费以及其他一般性支出。还要加强监督问责，从严整治举债乱象。

（本系列完）