PPP规范发展还需完善顶层设计

自2014年政府大力推广PPP以来,一些项目在落地的同时带来的问题也是明显的。从PPP不规范的现象以及出现这些现象的原因来看,如何从根本上解决问题,专家给出了多角度的解决方案。

“要规范发展PPP,还需要进一步完善顶层设计。首先是要正确认识PPP。”财政部中国财政科学研究院研究员、中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长孙洁认为,所谓PPP,是指政府公共部门通过民营部门来高效完成政府公共部门这一组织的目标,从而达到实现政府公共部门的职能。这一概念与项目融资下的PPP有着本质不同,项目融资是为了利用社会资本而采用的一种方式或手段,而PPP模式是为了实现政府公共部门的职能,要实现这一职能仅仅依靠资金显然是不够的,只有通过民营部门的综合能力才能达到。

“PPP的概念告诉我们,PPP的目的是为了高效实现政府公共部门职能,如果不属于政府公共部门职能的项目,无论是由政府公共部门完成或是由民营部门完成,都不属于PPP模式。作为一种管理模式,必须达到效率和有效性两个方面同时满足公共部门的要求。”孙洁表示,做好一个PPP项目必须按照四个核心要素,同时还要遵守相应的四个基本原则,如双方平等地位的伙伴关系、盈利而不暴利的收益原则、让最有能力承担风险的一方承担风险的风险分配原则等。同时,要符合当前相关政策法规,如财政支付能力不能超过一般公共预算支出的10%、政府在项目公司中持股比例不能超过50%等。

另外,还需要进一步完善法规和政策。虽说当前已经建立了相当完善的法规政策体系,但之前没有更多的经验可以借鉴,这些法规政策难免有不完善的地方。加上PPP推广由财政部和发改委两个部门分别负责公共服务和传统基础设施两个领域,在两部门的政策上也存在不一致的地方。因此有的政策体系仍然需要进一步完善,两部门不一致的政策需要协调。完善已有政策体系应当侧重以下两个方面:一是应当细化已有政策。在已有政策中,不少政策过于笼统,不便于实际工作者掌握操作尺度。二是应当明确正确PPP模式的基本标准。从PPP的具体形式开始,如《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》明确规定了PPP的四种形式,针对每一种形式如何使用给出了较具体的标准。

关于PPP的规范与治理,中共中央政策研究室原副主任郑新立认为,增加公共产品供给,是供给侧结构性改革面临的重大任务。比如教育、医疗、城市市政建设,还有文化、信息、养老等等,这些公共服务严重不足。供给侧结构性改革就是要通过体制的转变,将社会资金朝短缺的领域、短板、薄弱环节引导。而PPP模式是增加公共产品供给的根本途径。

郑新立认为,推行PPP模式,关键在于确定公共产品的价值和基础,确定适合的价值补偿机制,还应当以不增加政府债务负担为前提条件,不能因为搞PPP项目,增加了地方政府的负债率,抬高债务会产生不良后果。另外推行PPP模式,还需要政府各个部门配合和担当。

财政部相关工作人员告诉记者,PPP下一步有待在实践中进一步规范。要坚持“穿透管理、公开透明”的原则,坚持并强化对资本金的管理。总体来看,重点工作首先是完善顶层设计,在抓紧推进PPP立法的同时,要秉承物有所值原则,强化财政承受能力论证,加强PPP项目财政支出责任的监测,特别是强化一般公共预算支出10%红线的硬性约束。其次是规范项目库管理。比如组织开展项目库集中清理,对不具备条件的项目,要予以剔除。还要适度强化奖补力度。在清理项目库的同时,也应该积极鼓励支持好的、规范运作的项目。中央财政对符合条件的新建项目有“358”的奖励机制,对存量转型项目有2%的奖励机制。财政部正在研究提高奖补强度,重点落实精准扶贫任务目标,对连片贫困区公共服务、基础设施PPP项目给予更多倾斜。