从旧区改造到城市更新 上海旧改模式升级

[摘要] 该如何有效平衡旧区内的居民住房保障、历史风貌保护及城市更新之间的关系？

近年来，上海旧改步伐越来越快，旧改方案也逐渐优化。

“上海发展到今天，必须下大决心、花大力气加快推进旧区改造，聚焦重点，攻坚突破，切实改善旧区内困难群众的居住条件。”6月13日，上海市委书记李强前往黄浦区老城厢地区，实地调研旧区改造工作推进情况时强调。

6月27日，《中共上海市委关于面向全球面向未来提升上海城市能级和核心竞争力的意见》提出上海要提升城市能级和核心竞争力。同时还提出，下半年要扎实做好改善民生工作，旧区改造要创新思路、办法和机制，切实改善基本居住条件，确保居住安全。

该如何有效平衡旧区内的居民住房保障、历史风貌保护及城市更新之间的关系？对此，同济大学建筑与城市规划学院城市规划系教授邵甬在接受时代周报记者采访时建议，首先需要有明确的工作目标：即兼顾旧区内居民住房改善和历史风貌保护，兼顾社会、经济、文化和环境效益，而不仅仅是经济效益。因此需要有新的评价标准，不应以拆迁户数、拆迁面积为指标，而应该以修缮数量、改善数量为指标；其次，要采取新的公共政策，比如采用公私合作的方式进行旧住房的修缮和改善，进行“在地化”的公共政策等研究；最后，要采取精细化的规划和管理的方法。

留改拆并举

2017年11月，上海市政府发布《关于坚持留改拆并举深化城市有机更新进一步改善市民群众居住条件的若干意见》，提出对有价值的老房子从“拆改留并举，以拆为主”转向“留改拆并举，以保留保护为主”的原则，统筹规划，有序推进旧区改造和旧住房修缮改造。

据《上海市住房发展“十三五”规划》，整个“十三五”期间，上海规划中心城区完成二级旧里为主的房屋改造240万平方米，实施约5000万平方米的各类旧住房修缮改造。其中，2018年上海要完成300万平方米旧住房综合改造，受益居民约6万户。

对于如何解决目前上海存量资产的改造难题，李强指出，要积极探索创新方式方法，深入研究、拓展思路，坚持“政府主导、市场运作”，调动市、区两级的积极性，更好发挥市属国企的优势和作用。

据上海市住建委秘书长金晨介绍，规土部门以一事一议作出了政策创新，但规划、土地配套等管理细则有待进一步明确。金晨认为，相关部门正考虑根据旧住房实际情况作出简化优化和细化，并研究在实施中适当引入市场机制。

在邵甬看来，目前上海存量资产的情况非常复杂，其改造难题也非常复杂：既有历史遗留问题，如产权责权利不清、房屋使用过渡、居住环境恶劣、设施配套不完善等问题；更有理念和目标的问题，也就是以经济效益为主，还是兼顾社会、环境和文化效益。不同的理念和目标会导致不同的工作方法和政策。比如是采取征收还是公私合作、共治共享的策略。尤其在上海，存量资产量大面广，头绪众多，矛盾凸显。

对此，邵甬建议，首先，思路上真正改变。改变“旧区改造”的提法为“城市更新”。他表示：“这不仅仅是名词的改变，更是城市发展模式的改变，也就是不再以‘拆除’腾空土地进行再开发作为城市发展的方式，而是在既有的功能、既有的环境中进行精细化的甄别需要保护保留、需要改造和需要拆除，需要适应性再利用的部分，可以新建的部分，从而达到城市的有机更新。而这个有机更新不仅仅考虑经济效益，同时也考虑了社会、文化和环境效益。”

其次，政策上真正改变。积极探索适合上海旧区“有机更新”的公共政策，进行更加精细化的公共政策研究，包括产权政策、修缮政策、租售政策、容积率转移或奖励政策、鼓励功能混合政策等，而不是简单的征收政策，目的是协调旧住区的保护与发展的动态平衡。

最后，技术和管理上真正改变。积极探索适合上海旧区保护与利用的技术规范和管理模式。包括消防规范、道路交通规范、基础设施规范等标准及其管理。也就是要为旧区度身定制相应的规范和精细化管理制度，而不是采用新建的技术来对旧区进行瞎指挥，或者削足适履。

“未来20年，对标卓越的全球城市和五个中心以及国际文化大都市的目标，上海城市更新需要在三个方面展开。”上海复旦(01385)规划建筑设计研究院副院长、教授级高级城市规划师敬东在接受时代周报记者采访时指出，首先增量需要确定功能，工业仓储用地和农村居民点用地这两类建设用地减少以后干什么？工业仓储用地面积从2015年的839平方公里降低为2035年的320－480平方公里，农村居民点用地从2015年的514平方公里减少为190平方公里或者更低，约800平方公里的土地需要赋予新的功能；其次是存量需要确定目标，大量的建设用地需要在保持其原有功能不变的情况下，如何通过城市更新实现转型升级，这是一个更大的建设用地范围内的城市更新工作；第三是在城市更新的过程中对生态环境进行修复，对历史文化、社会网络、15分钟生活圈等进行修补，使得经济、社会、文化、生态的更新工作同步进行。

斜三基地和上海模式

夜幕下的打浦桥区域华灯初上，打浦路38弄的海华花园，4幢31层住宅楼拔地而起。

很多人不曾想到，如今的海华花园就是26年前的“斜三基地”。这里曾经棚屋危房密集，里弄狭窄曲折，居民住宅没有厨卫设施，人口密集、环境恶劣、污染严重，还有20多间工厂与居民毗邻而居，居民们怨声载道。

“斜三基地”是上海旧改的一个缩影。因为原卢湾区（现黄浦区）“斜三基地”积极探索土地批租形式改造旧区，走出一条不依靠财政资金、利用社会资金大规模开展旧改的新路，真正大规模的旧改才得以开始。

“斜三基地是第一个毛地批租，第一个吃了螃蟹，它大大推动了上海旧城改造的步伐，使整个上海城市面貌的改变和市政道路的改变都得以提升。”作为亲历者，原卢湾区住宅办主任、卢湾区房屋开发总公司总经理高宝泉感慨颇深。

“斜三基地模式具有该时代的积极意义，并极大地推动了上海乃至全国的旧城改造浪潮。但是不加区别地应用，也带来非常多的问题。”邵甬提醒道，比如城市风貌破坏、城市特色丧失、社区问题突出等问题，“随着旧城改造越来越多，规模越来越大，其负面效应也越来越明显。同时，随着上海中心城区土地价格的上涨，这个模式也越来越难以推动。”

需要注意的是，除了“斜三基地”的经验，上海还有一些经验值得推广。

其中，思南公馆的成片保留保护案例，通过非常细致的历史研究和价值判断、科学的保护规划、专业的历史建筑修缮和积极的活化利用等，使得原来非常衰败的历史区域得到了再生，成为上海的一个新的文化地标空间，获得了社会、经济、文化和环境效益；田子坊的成片保留保护案例，通过居民、艺术家、保护专家和社区的共同努力，自下而上地形成既保留上海人生活空间和状态，同时又具有创意旅游功能的区域。

“还有上海对工业遗产的再利用，不仅保留了大片上海工业发展的印迹，更为城市提供了独特的城市景观和文化空间网络。在不改变居住功能的前提下，步高里、春阳里的模式虽然还不成熟，但是也值得继续在这个方向进行进一步探索。”邵甬总结指出。