精准发力 优化财政支出结构

实习记者 欧阳剑环 赵白执南

专家表示,今后一段时期,高质量发展应成为制定财政政策的参照系。明年财政支出力度不会明显加大,将主要注重结构调整,同时进一步加强地方政府债务管理,预计会有一系列降低地方政府债务率的政策措施出台。

优化财政支出结构

日前召开的中央经济工作会议提出,积极的财政政策取向不变,调整优化财政支出结构,确保对重点领域和项目的支持力度,压缩一般性支出,切实加强地方政府债务管理。

交通银行首席经济学家连平表示,当前,积极的财政政策取向不变,但内涵发生了变化。明年财政支出力度上不会明显加大,主要注重结构调整。

中国社会科学院学部委员、经济研究所所长高培勇表示,继续实施积极的财政政策并不意味着加大扩张力度,需求层面的调节要控制在适度范围内。当主攻方向转到结构性调整时,积极财政政策的着重点必须随之转到提升经济发展质量和效益。

“调整优化财政支出结构,突出保障重点,提高支出的有效性和精准度,正是财政政策保证支出做到积极有效的要义。”中信证券固定收益首席研究员明明表示,未来新增财力以及调整存量腾挪出的资金应优先用于支持推进供给侧结构性改革、适度扩大有效需求以及加大对民生保障的支持力度,加大对扶贫、农业、教育、生态文明建设等重点领域的支持力度,使财力进一步向困难地区和基层倾斜,更好地发挥财政资金使用效益,增强财政对基本公共服务的保障能力。

明明表示,应确保对重点领域和项目的支持力度,尤其是“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展所涉及的重点领域、重点项目,对雄安新区及国家级新区等重点地区项目建设加大支持力度,推进重点项目建设。压缩一般性支出,包括压缩基本建设支出、压缩政府公用经费、控制人员福利开支、清理各类对企事业单位的补助和补贴、调整过高支出标准、暂停土地出让收入各项政策性计提。

除优化财政支出结构外,当前赤字对我国的意义与以往有很大不同。高培勇认为,现在应当对3%的财政赤字率心存敬畏,守住底线。

连平预计,明年财政预算赤字率仍将在3%左右,但具体支出的方向和结构会有明显调整,对重点领域的支持,特别是支持小微及三农发展的减税降费有望进一步加大力度。

增强化解风险能力

中央经济工作会议提出,压缩一般性支出,切实加强地方政府债务管理。

中国社会科学院日前发布的《2017年地方财政经济运行调研总报告》显示,目前地方政府债务的规模增速与财政收入增速基本相当,各级地方政府债务总体与收入形势相匹配,不存在明显的债务压力失衡的情况。

在债务偿还压力上,省级政府的债务偿还压力上升明显;地市级政府的总体情况相对宽松;县级政府与省级政府情况相类似。也面临快速上升的压力。在新增债务规模上,省级、地市级和县级政府的新增债务水平均呈现明显下降的局面。在债务借新还旧上,省级、地市级和县级政府均呈现高位回落的特点,借新还旧的压力有所缓解,未来债务调整空间有所扩大。

北京大学国家发展研究院教授、北京大学中国公共财政研究中心主任林双林表示,今后要增强综合治理风险的能力,因地制宜制定财政政策。高负债率地区减少新增政府债务,将新增税收用于还债。低负债率地区可适当增加政府债务,完善相应的基础设施建设,增加公共服务支出。

连平指出,在控制宏观杠杆率的前提下,未来在治理地方投融资平台、置换地方政府债务、规范PPP项目等方面,中央将持续关注并加强管理,目的是地方政府债务杠杆率不再上升。

明明表示,加强地方政府债务管理,不但要保证财政收入稳增长,同时债务要控风险。今年以来,地方政府强调拓宽财源渠道,优化支出结构,并在处置政府资产、申请省级救助、加强预算审查、改进财政管理方面提出了要求。

中信证券首席经济学家诸建芳表示,当稳增长的压力不再突出时,化解风险、地方政府去杠杆将逐渐成为财政政策的重要目标之一,预计明年将有一系列降低地方政府债务率的政策出台。

中国财政科学研究院院长刘尚希提出,要增强化解风险的能力,应加快要素市场化改革,促进金融“血液”有效循环;推动政府治理改革;优化宏观政策目标,打造供给侧结构性改革的“升级版”;发挥财政在治理中的基础性作用,强化财政、金融和经济风险统筹管理。

进一步推进改革

刘尚希分析,经过多年的财政改革,中国财政流量规模不断扩大,其占GDP的比重不断提高,但财政能力仍有待增强。在改革过程中,中国建成了激励机制,但构建风险约束(分担)机制才刚破题。今后一段时期,高质量发展应当成为制定财政政策的参照系。未来财政政策应以就业状态为重点。通过就业状态将经济和社会的发展紧密结合起来,从而推动各项体制、机制改革。

中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇建议,预算管理制度改革不仅要增强预算的约束力,还要进一步提高预算效率。财政支出的走向体现公共政策目标的要求。民生领域的短板在很大程度上需要财政助力,脱贫攻坚更是财政不能缺位的领域,收入分配同样需要财政政策工具的调节。在现代财政制度下,需高度关注财政投入的专业性,应将财政资源配置到最需要配置的民生短板领域。

在间接税改革方面,营改增势必影响中央与地方收入的分配。联办财经研究院院长、国家税务总局原副局长许善达表示,明年将进入营改增过渡文件发布后的第三年,应研究确立地方税的主体税种。这一税种的规模应当有上万亿元,以支撑地方政府履行职能。