PPP市场现十大乱象 强监管纠偏纠错规范发展

政府和社会资本合作(PPP)进入公众视野,已经有几年时间了。其取得的成绩有目共睹,比如建立了一系列较为完善的法规政策体系,成立了专职管理部门,专门设立了推广PPP基金等,用3年时间成为全球规模最大的PPP市场,但发展中的一些问题和乱象开始逐步显现。

相关部门先后出台了一系列政策措施引导、矫正PPP的发展,尤其是近一年来,规范PPP发展的思路渐渐清晰。效果如何?证券时报记者采访了多位专家,为推进中国PPP模式中遇到的难题把脉,探讨如何更好地促进PPP健康有序发展。

PPP的前世今生:

3年做到全球规模最大

梳理PPP的发展历程,有利于更好地理解PPP目前所处的阶段,以及一些隐患问题的来源。

有的公共物品政府没能力独立提供,又鉴于公益性不能完全由市场来提供,于是便有了PPP模式。就其渊源来讲,PPP在我国并不是新鲜事物。自上世纪80年代以来,我国就开始在基础设施领域探索使用建设-经营-转让(BOT)等模式。但PPP模式始终未能在国内真正发展起来,究其原因,关键在于法律法规缺位、制度建设滞后、信用环境不完善。

2013年,十八届三中全会《决定》提出,“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”,这才开启了PPP发展的新局面。短短一年多时间,PPP从一个陌生名词变为高频词汇,PPP也迈入高速发展的快车道。

从公开数据统计的PPP签约情况来看,这一轮PPP热潮从2014年四季度开始初露锋芒,于2015年下半年开始加速,在四季度达到顶峰。根据财政部公开数据显示,2017年9月底,全国已进入开发阶段的PPP项目达6778个,总投资约10.1万亿元。其中已落地项目2388个,投资额约4.1万亿元。我国成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场。

记者梳理,这期间有几个重要的节点。2014年9月财政部下发《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(76号文),这是部委级别首次正式提出“政府和社会资本合作”的标准说法,对PPP模式进行了详细明确的界定,部署了PPP推广事宜。

过去地方政府的投融资需求很大,但并没有动力去推动PPP,核心原因就是城投公司作为地方融资平台突破了对地方政府举债的限制。但2014年10月国务院发布“43号文”,明确提出剥离城投公司的政府融资职能,提出推广使用政府与社会资本合作模式。堵住了“后门”,但“正门”地方政府债券还没有完全打开,地方政府开始寻找新的融资渠道,这为PPP高速发展埋下了伏笔,同时也为日后PPP变味埋下了隐患。

地方在上报PPP项目库的过程中开始包装PPP项目。一些地方把很多过去的难点项目包装成PPP混入项目库,PPP开始异化为一种融资模式。

2015年下半年PPP签约近万亿元,2016年一季度,PPP签约速度出现一定回落,大概签约3000多亿元,主要是经过前期PPP的快速发展,项目逐步落地。

民生证券研究院宏观研究员朱振鑫认为,这段时间,对PPP的支持政策不断升级。主要原因一方面是中央需要PPP来化解地方债务风险。中央在2013年摸清地方债务,2014年开始控制地方债务,希望通过PPP减轻地方政府的融资负担,化解债务风险。另一方面,地方需要PPP来稳增长。稳增长关键是稳投资,稳投资的关键是稳融资。“43号文”之后,地方政府融资平台的“歪门”被堵塞,政府债券的“正门”又没完全打开,所以地方政府有动力通过PPP融资。

“这与PPP的特征和当时经济发展阶段高度契合,是密不可分的。”财政部相关负责人告诉记者,推广PPP模式在当时形势下具有十分重要而迫切的现实意义。第一是缓解地方政府债务压力的需要。随着地方政府性债务管理逐步规范,政府在基建领域“唱独角戏”的能力受到制约,隐性举债的“暗道”被堵上了,只能通过引入正规的PPP模式,转变过去单纯依靠“政府背书”的传统方式,形成多元化、可持续的资金投入机制。第二,这是全面推进依法治国的需要。PPP模式的灵魂和精髓,就是依法合作。也是适应经济新常态的需要。PPP作为新型的公共产品和服务投入机制,正是扩大有效投资需求、推进经济结构调整、适应经济发展新常态的重要手段。

高速发展埋隐患:

PPP十大乱象

PPP从2014年开始推广,3年时间做到全球最大,在取得成效的同时,项目实施过程中出现了与政策要求并不完全相符的一些问题,在认识上和操作上存在这样或那样的差距或不足。财政部中国财政科学研究院研究员、中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长孙洁分析认为,PPP大发展过程中,有十大乱象需要引起注意。

乱象一:明股实债

明股实债是指表面上表现为一种股权的形式,而实际是一种债务安排。具体做法是投资人以股权的方式进入项目公司,然后要求政府在一定期限内购买投资人所持有的股份。对政府而言,实际是在一定期限内归还一种到期的债务,显然这种做法会扩大政府债务。

乱象二:固定回报和保底承诺

固定回报事实上是一种典型的融资行为,根本就不属于PPP模式。保底承诺是指投资人通常要求政府给予一个最低收益率的承诺。PPP模式吸引社会资本一个重要因素是项目盈利而不暴利收益原则。如何有效使用这一原则,需要有一个合理的机制设计。由于一些咨询服务机构不理解机制设计,直接要求政府给予投资人一个最低收益率的保障,显然不符合PPP的规范做法。如政府要建设一个污水处理厂,为了保障投资者收益,政府通常会给投资人设定一个最低的污水处理量,如果污水处理量低于这个数据,政府会给予一定的补助,而不是根据投资总额要求政府给予一个最低回报率。

乱象三:提前签约和合同简单

项目还没准备好,或在准备阶段,政府就提前和投资人签了框架协议,这种做法的目的通常是为了加快项目进度。有时在一些地方项目推介会中,会有上百个企业和政府签订框架协议。虽然说提前签订框架协议可以加快项目进度,但问题是这就无形中排除了其他更有优势的投资者。

乱象四:关联交易

PPP项目实施过程中的关联交易是PPP规范发展的绊脚石,主要体现在咨询服务与投资方之间较为突出。PPP项目实施中一个重要环节是对项目做实施方案的设计,由于实施方案需要大量的投入,包括人力、物力和财力,方案的好坏将直接影响项目能不能吸引到投资人。这一过程通常由政府公开选择一家咨询机构为其提供服务,同时也需要给服务方相应的服务费用,有些项目费用高达数百万元。为了能够最终得到项目和政府签约,一些企业代政府请咨询机构,并支付相应的费用,这种做法无疑减少了政府前期的成本,而带来的问题是咨询机构在设计实施方案过程中能否确保中立,隐含着很大的风险。

乱象五:标的不明

“资本金投资回报率”和“项目公司年融资利率”“双零”中标案例的出现,曾在一段时期内引起业内很大反响,出现这种现象只能说明在政府采购的标书中所设定的标的出现了问题。政府采购文件中,标书中最关键内容应当是标的,如果设计不合理一定会导致招标结果不理想,甚至出现相反的结果。比如,许多标书中将回报率设定作为标的出现,无疑还是将PPP模式作为一种融资工具,甚至有时还分为投资回报率和运营回报率,这都属于不规范的做法。

乱象六:回避竞争

竞争是PPP模式运用过程中确保其发挥作用的一个重要机制。但是在实际操作过程中,总是想用各种各样的方式来回避竞争这一机制。如选择合作伙伴时,往往会设定一些排他性条款,降低竞争性,达到确保前期签订框架协议者中标的目的。竞争是提高效率的基础,没有了竞争,提高效率从何谈起。

乱象七:简单拉长还款期限

PPP模式有一个长期性的特点,为此,财政部颁文规定PPP模式合作期不能低于10年,一些项目为了符合这一要求,就将政府付费的时间延长到10年,而且仅仅是将政府付费时间从原来的3年延长到10年,项目的后续维护管理仍由政府负责。这种简单拉长还款期限对政府唯一的好处就是相对来说减少了地方政府近期的财政支付压力,但对于提高效率和改善质量以及管理创新来说,没有任何改善。

乱象八:随意设定还款标准

PPP项目收益通常是一个相对平稳的现金流量,特别是对于完全由政府付费的一类项目。由于为规避某一规则和政策要求,政府支付的现金流量被随意设定,例如:有的年支付额开始较小,然后逐年增加;有的开始较大然后逐年减少;还有的要求在最后移交时,政府要支付项目的剩余价值,理由是前面的收益不足,没有达到预期的回报等。这些都属于不规范的做法。

乱象九:运营建设两张“皮”

PPP作为一种管理模式,与之前的项目融资相比,一个重要区别是项目公司应当承担对项目建成后的运营管理工作,其主要功能是将项目建设的质量与项目运营效率交由项目公司来承担,企业为了追求利益最大化,会尽力减少运营维护费用,而减少费用的有效手段只能是提高项目建设质量。当前许多PPP项目实施方案中,中标方主要为了工程建设利润,对于建成后的项目则转交给政府的市政公司负责运营。不少项目在采购阶段,将投资回报收益率与运营管理维护费用分开计算,作为两个标的,最后很难达到项目最终的目标。

乱象十:政府隐性担保

PPP模式中,政府选择社会资本作为合作伙伴的一个重要因素是社会资本有创新能力及追求利益的内在动力,而企业选择政府的PPP项目也主要是以政府信用为主要依据。但是,政府的信用并非通过担保体现,而是以政府在项目中承担的财政支付能力体现,当然这种能力受到一般公共预算支出10%红线的约束。当前一些项目实施过程中要求政府提供相应的担保承诺,这明显不符合已有的政策和相关规章制度。

从发展到规范:

问题项目断舍离

乱象频出,对PPP项目的规范和整顿开始拉开大幕。2017年以来,尤其是后半年,新一轮地方政府融资监管加强。

2017年5月,财政部要求全面开展地方政府融资担保清理工作,并严禁地方政府以借贷资金出资设立投资基金,不得利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。同年6月5日,财政部通过编制“负面清单”,明确政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的“服务类”事项。去年12月以来对非标资产的清理与“回表”的压力加大,有效遏制地方政府基建中“明股实债”融资模式的增长。

2017年11月16日,财政部下发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(92号文),一方面严格项目新入库标准,另一方面开始集中清理已入库项目,清退不符合规范运作要求、构成违法违规举债等项目,并设立期限为2018年3月31日。随后,国资委亦从严格准入条件、控制规模等方面对央企参与PPP项目做出了详细的规定。

从2017年11月至2018年4月1日,根据明树数据,财政部PPP库共清退项目数2330个,涉及投资金额2.2万亿元。与2017年10月底项目库的情况相比较,此次总的项目数退库率为15.9%,金额退库率为12.4%,效果明显。

“清库的主要目的是引导PPP规范发展。”孙洁告诉记者,PPP推进并未减缓,此次清理完成后,现有留存下来的项目将更加规范。

根据项目库的月报和网络资料显示,2017年11月前,基本上维持着每月清理100个左右项目的速度。在“92号文”发布前,PPP项目库的清理主要针对迟迟无法落地、存在严重缺陷的项目。自“92号文”发布以后,项目库清理力度显著加大,单月退库项目金额到2018年1月已经增长到每月5307亿元,项目清理集中在“92号文”中提及的未按规定开展“两个论证”、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开的项目。

民生证券研究院分析师陶贻功认为,一季度74%的退库项目为耗时超2年仍处于识别阶段的项目,新疆、内蒙古、甘肃、云南为本轮清库重点规范区域。从10%监管红线这一指标来看,虽然部分区域在3月清库后已满足监管要求,但贵州总库理论支付额仍超10%红线,河南、四川等五省中分别有25%、6%的城市总库、管理库理论支付额超10%红线,项目库后续仍有进一步清理的空间。

另外,根据大岳咨询的数据,从去年11月到今年3月底,在清退项目的同时,财政部PPP项目库新入库项目2416个,涉及金额3.4万亿元。整体项目库数量有所减少,但涉及金额增加了1万亿元。大力清退不合规项目同时也有大量新的项目入库。

“PPP发展将全面迈入重质时代,回归初心和本源才有可持续发展。”陶贻功认为,自2014年国家大力推动PPP至今,发展过程中出现了一些问题,存在借PPP推高地方债务的风险。相关部门发布了一系列文件对PPP项目合规性作了进一步规定。PPP模式具备一定优越性,但为了未来的可持续发展,现阶段必须要纠偏纠错,清除不适用PPP模式的项目。预计未来各地方政府仍将结合自身财政支出能力,进行进一步的整改和退库,同时结合地方发展需求考虑PPP项目的轻重缓急、优先顺序,确保项目物有所值和财政可承受。