“放活”宅基地具有激活新一轮农村改革“先手棋”作用

启动农村宅基地“三权分置”改革,是继家庭承包责任制后农村改革的又一重大制度创新。不论对解决当前农村土地制度的“死结”,还是对新时代恢弘的乡村振兴战略,都具有很强的现实针对性,更具有激活新一轮农村改革开放的“先手棋”作用。

改革开放以来第20个、新世纪以来第15个指导“三农”工作的中央一号文件确定了实施乡村振兴战略的目标任务,即2020年形成制度框架和政策体系,2035年基本实现农业农村现代化,2050年全面实现“农业强、农村美、农民富”。文件明确“适度放活宅基地和农民房屋使用权,但严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”。

适度放活宅基地和农民房屋使用权,就是宅基地“三权分置”改革,即“落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权”。十九大报告就已明确提出,完善承包地“三权”分置制度。具体而言,也就是在农村土地集体所有权和农户承包经营权“两权分置”改革的基础上,将承包经营权分为承包权和经营权,实行“三权”分置。从“两权分置”到“三权分置”的改革举措,是继家庭承包责任制后农村改革的又一重大制度创新。

集体土地“两权分置”,即在土地集体所有的基础上,落实并全力保障农户对集体土地的承包经营权,改进了土地要素配置效率,一举解决了十几亿人口的温饱问题,并基本上实现了小康。在改革开放40年后的今天,城乡要素开始全面融合:农业经营方式多样化、规模化、产业化、机械化。而在农村人口大规模进城之后,宅基地闲置低效问题变得越来越突出。城市居民到农村旅游、观光和养老等,正在如火如荼地发展。近年来,互联网、有线电视、通讯网络、道路和物流实现“村村通”,农村社会保障(新农合、新农保)全覆盖,实现温饱和视界拓宽的农民,希望过上更美好的生活。

为顺应城乡要素融合的现状及农民对美好生活的诉求,集体经济范畴的“三块地”(耕地、集体经营性建设用地、宅基地)改革全面提速,尤以耕地承包权流转(转包)推进得最快。在全国2.3亿农户中,目前流转土地超过7000万户,占比30%;经营耕地50亩以上的规模农户超过350万户,新型职业农民超过1200万;农民合作社190万个,主要农作物耕种收的综合机械化水平超过65%,一大批农场、合作社、农业企业等多种类型的新型农业经营主体蓬勃发展,集体建设用地入市也轰轰烈烈地展开。

2013年以来,通过“招拍挂”,大城市外围集体建设用地产业化入市趋势已形成,农村基础设施建设壮大了集体经济,实现了农村集体土地与国有土地同等入市、同地同权,农民分享到了城市化和工业化红利。2017年,随着国家确立13个热点城市开展试点,针对新市民建设市场化租赁住房,成为城市集体建设用地入市稳定和可行渠道。这同时也是农民分享城市化“下半场”红利,即新市民“扎根”和内需动力的重要渠道。

但是,作为农民最主要、最大宗的一块财产,宅基地改革相对滞后。在全国16.5万平方公里的农村非种养殖用地中,宅基地占比高达70%,而建设用地(主要是乡镇企业用地)只占10%,且差不多已利用殆尽。由此,启动农村宅基地“三权分置”改革,不论对解决当前农村土地制度的“死结”,还是对新时代恢弘的乡村振兴战略,都具有很强的现实针对性,更具有激活新一轮农村改革开放的“先手棋”作用。

当前农村耕地呈碎片化状态(全国户均耕地7.5亩、5.7块),经营效率下降,不适应农业成本上升和农业经营规模化、产业化、机械化的现实。很大程度上,这是宅基地“点状分布”隔断,闲置宅基地无法退出所致。近年来,大量农村劳动力向城镇迁徙,甚至出现整村“空心化”情况。据中科院2013年的测算,全国宅基地共约有2.7亿亩(人均229平方米),空置约1.14亿亩,占比近40%。未来,农民进城有望继续提速,宅基地空置还将持续。如果通过退出、村村合并等形式复垦宅基地,农业规模化水平进一步提高,耕地红利当会进一步释放。

当下,不管是城市资本到乡村承包耕地,力推农业规模化、产业化经营和深加工,还是发展乡村旅游和养老、农村电商,建设农村基础设施,或集体建设用地产业化,农村一、二、三产业融合已然形成,对建设用地的需求日增。若宅基地无法退出再利用,农村项目就无法取得建设用地指标,市场化需求正在倒逼宅基地入市。

作为最大宗、涉及面最大的农民财产,宅基地的市场价值若能基于城乡要素融合而释放,则不管是农民进城安家落户,还是农村基础设施建设,或农民返乡创业,支持城市居民到乡下创业,都是一笔巨大的启动资金。而且,盘活宅基地、集体建设用地的市场价值,也是在改变资金、建设用地长期以来的“重城轻乡”偏向,引导工商资本参与乡村振兴,促使“老板”与“老乡”优势结合,进而成为促进城乡公共服务、基础设施、产业结构、生态保护、人口布局等双向互动和融合发展的抓手。

乡村振兴战略是新时代“三农”工作的新旗帜,仅靠财政倾斜、资金扶贫、企业下乡显然是不行的,而且也不可持续,关键是挖掘“三农”的潜力和后劲,盘活宅基地市场价值因而成了关键一步。目前,“放活”宅基地的负面清单已公布,即严守“三条底线”:土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损。清单之外,宅基地“产权激励、要素流动”的赋权可多样化,如宅基地置换新农村住房,换城市住房或入户指标,宅基地复垦换建设用地,基于宅基地地价评估获得抵押贷款、创业贷款,宅基地用房创办小型加工项目、租赁住房等等。由此,产权改革推进,要素配置改善,农村全面进步,农民全面发展的乡村振兴必将水到渠成。

(作者系深圳市房地产研究中心高级研究员)