操盘专项债券，地方政府准备好了吗

好钢须用在刀刃上。在中央层面助力地方政府加快启动新的一年经济增长列车而踩大政策“油门”的同时,如何确保专项债券的发行速度与落地效果,就全仰仗于地方政府相应的财技修为与操盘能力了。

确保地方财政可持续是2019年财政工作的重点之一。地方政府专项债对稳定社会融资规模具有重要意义。

好钢须用在刀刃上。在中央层面助力地方政府加快启动新的一年经济增长列车而踩大政策“油门”的同时,如何确保专项债券的发行速度与落地效果,就全仰仗于地方政府相应的财技修为与操盘能力了。中央财政在继续加大对地方转移支付和县级财力保障力度、监督指导地方化解债务风险的同时,各地要担起财政可持续的责任,始终绷紧财政可持续这根弦,坚持问题导向,强化工作举措,增强财政运行稳定性和风险防控有效性。

不同于地方政府一般债券,专项债券对准的是有一定收益的公益性项目,因此要求做到项目收益与融资的自求平衡,也就是甄选项目时必须充分考虑与论证项目的盈利能力与前景。因此,地方政府应提前甄选项目并组成丰沛的资源项目库。具有即期盈利性的优质项目无疑应首先安排与优先入库,那些暂时还没有盈利但未来有显著盈利空间的项目也应入库备选。另外,由于专项债规定了省级与计划单列市政府为发行主体,这就要求地市级以下政府必须及时而真实地将各地项目库资源报送给省(市)财政主管部门,以使发行主体能优中选优,做出最好的集合匹配,防止项目的重复趋同,增大发债的成功性。在此需要强调的是,由于入库资源牵涉到地方政府的许多部门,财政主管部门应当加强与当地国土资源、交通运输和环境保护等项目主管部门的沟通协调,以发挥出政府各部门的协同效应,进而提高项目资源的科学化水平与可行性程度。

对项目的评估、对成本-收益-融资平衡设计和方法的改进以及必备报告与意见书的出具等债券发行基础性工作都有赖于第三方专业机构,包括邀请会计师事务所独立开展核算以严格测算项目平衡方案、邀请评级机构独立开展信用级别评估并出具评估报告、邀请律师事务所开展法律风险评估并出具法律意见书等等。通过第三方专业、独立的中介组织参与债券发行,可避免政府“自说自话”,增强市场信心,简明而具有说服力的第三方报告也更能赢得市场对项目标的认可并吸引更多的投资者。为此,地方政府在挑选第三方中介时,必须坚持向国际标准看齐的基本原则,与对方签署法律协议,明确双方权利和义务,以备监管机构在出现市场风险的情况下追溯与倒查。

地方政府专项债券有单只发行(一般以单一项目或单一区域来命名)与集合发行(一般以综合项目与省级区域来命名)两种方式,单只发行“小而美”,能满足自然人投资者的兴趣,但由于品牌知名度低且容易传递出信用级别弱的错误信号,较难引起机构投资者的关注,单只发行也容易造成发行的碎片化,增加发行成本。因此,地方政府专项债的发行应尽可能选择集合发行方式。另外,在确定了发行方式之后,地方政府还应认真遴选出承销商尤其是主承销商。为此,地方政府须要聘请第三方中介机构加强对承销商成员业务资格、资本充足率、偿付能力等各项行业指标的商业调查,切忌出现因承销商的不慎错配而导致债券发行流拍以及与市场沟通受阻等意外事故。

在考虑专项债的发行期限时,总体来说,地方政府须以项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等为基础做出充分的论证,进而选择出合理的经营与还本付息周期。对于盈利一般或者融资规模大的项目,可选择较长的期限,而对盈利强与融资规模小的项目,则选择期限短的债券,千万不可错配期限;同时,考虑到市场的承接力,融资规模较大的单只债券可以选择分期分段发行的方式。为了防范偿债资金的闲置与避免市场波动造成的违约风险,在确定了债券期限的基础上,地方政府可以与承销商签订到期偿还、提前偿还、分年偿还等不同形式的本金偿还条款。此外,为了提高发行成功率,地方政府还应当与各发行场所加强沟通,避免不同省份在同一时段窗口发行地方债券,防止集中扎堆发行。

如果说地方政府专项债券某种程度上依靠的是政府信用背书,那么,债券发行过程的充分信息披露则是对债券的进一步增信。除了首次发行专项债券时披露项目概况、预期收益和融资平衡方案、分年度融资计划、发行有关安排等事项外,地方政府还应特别披露各方面的风险及应对措施。作为发行的必备文件,第三方专业机构出具的财务审计报告、信用评级报告与法律意见书等都应于发行前在沪深证券交易所公开披露。不仅如此,在专项债券存续期内,地方政府还应按有关规定持续披露募投项目进展、募集资金使用情况、对应的政府性基金或专项收入以及可能影响专项债券偿还能力的重大事项等。

(作者系中国市场学会理事、经济学教授)