财政法治改革的治理逻辑(上)

改革开放以来，我国财经改革取得了令人瞩目的成就。从法治维度看，财政改革四十多年也是法治财政重塑的四十多年，从打破传统高度集权的计划经济体制、逐渐塑造利益主体提升效率的放权让利改革，到与社会主义市场经济体制适应的财政法治改革，到服务国家治理现代化为目标的财政法治建设，财政法律形式与法律实质统一性不断提升，财政法治与财政改革良性互动不断加强，财政法治为财政改革保驾护航并以法律形式巩固改革成果，财政改革为财政法制开辟道路并理顺关系提升法治意识，财政法治得以重塑并日臻完善，财政作为国家治理基础和重要支柱的作用积极发挥。

改革开放的过程也是财政法治重构的过程。改革开放为财政法治建设开辟道路，法治建设为改革开放保驾护航，两者相辅相成，螺旋式互动，共同走向现代治理。法治是人类政治文明的重要成果，是国家和社会治理的基本方式，要求法律作为反映社会主体共同意志和根本利益的法律具有至高无上的权威，并在全社会得到有效的实施、普遍的遵守和有力的贯彻，对全体社会成员具有普遍约束力。财政法治，强调依法调整财政分配关系，是不断完善健全财政经济领域的法制体系，提升财政经济领域相关主体人员的法治观念和意识，并依法规范财政分配和宏观调控等关系，是依法治国的重要内容。

一、财政法治与财政改革的辩证统一

（一）财政法治是法律形式和法律实质的有机统一

财政法治是财政法制健全和遵法、守法意识提升的互动进程，是实现传统“人治”向现代“法治”转变的过程。形式上财政法律制度体系不断完善，包括纵向的宪法、基本法、财政亚部门法、财政法规等，其中亚部门法横向又包括税法、国债法、财政支出法和政府间关系法等等，是规范相关行为主体行为和利益关系的法律、法规体系，这是法治形式上的体现；法治实质不仅有成体系的法律框架，还要形成一种依法行政、依法理财的价值观，形成一种执法守法的自觉，取决于政府行政、市场主体和公民等主体法治意识的提高。改革开放以来，我国从传统的统收统支为特征的计划经济转到到社会主义市场经济，从经济到社会到人们的观念意识，都处于巨大的变革之中。一方面需要我们根据形势需要，打破制约经济社会发展的旧制度框架，在实践中探索建立新的适应生产力发展和生产率提升要求的新法律制度体系，另一方面又要在财政管理过程中不断强化依法理财、依法管理的自觉性，逐步形成政治、经济、社会各方利益主体的遵法守法的自觉性，做到形式法治和实质法治的有机统一。

（二）财政改革与财政法治的辩证统一

改革要创新突破，法治讲规则程序，具有矛盾性；但改革要依法进行并且成果需要以法律的形式来确定和保障执行，法治层次的提升也需要依托改革来实现，两者又相互促进，所以，改革与法治是对立统一的。改革是“坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端”，需要解放思想，需要理论创新，需要制度创新，改革需要突破原有的法律、制度、体制框架；但是，改革又必须在法治的轨道上进行，必须自觉地在已经形成的中国特色社会主义法律体系内活动，改革内容需要法律授权，改革推进需要法律来确定理念和方向，以法治的理念、法治的体制、法治的程序来进行，做到工作的法制化，同时，改革成功的经验做法又需要适时制度化法制化，通过法律的形式加以保障、推进和落实。法治是依法行事，但是法治的完善和提升也许要依托改革来实现，在动态中实现优化提升。比如预算法的修订是对20年财政改革经验的总结和法制化，没有财政改革的创新积累和对法治意识的促进，预算法修订就缺乏基础，税收法定也是一样；没有财政改革对体制机制弊端、制约的清除，财政管理就无法有效推进，相应依法理财、管理的法治意识提高就缺乏基础，也影响财政法治工作的推进。财政改革与财政法治就是在对立统一的过程中不断优化、提升和日益完善的。财政法治为财政改革保驾护航，体现在：

1.财政改革决策的科学性需要法治保障

提高财政改革决策的科学性，需要“真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦”，把最广大人民根本利益作为一切改革决策的出发点和落脚点，通过践行依法理财的法治理念，采取民主参与、民主听证、专家论证、集体决策、失误问责等财政法治程序“问政于民、问需于民、问计于民”，才能保障财政改革决策前瞻性和科学性。实践证明，忽视甚至牺牲群众利益的改革，必然失去改革的科学性与公信力，引起群众的不满。

2.改革措施的协调性需要财政法治保障

财政改革须坚持“法律至上”和“法律统一性”原则，不得违法改革。一些法律打架或是地方或部门出台违反上位法的改革性规范性文件，实际上就破坏了全局改革措施的协调性，必然出现多头管理、规章打架、有令不行、有禁不止的现象。比如取消收支挂钩中，预算法于其他部门法就存在打架问题，导致地方执行中无所适从、左右为难，迫切需要法律层面上协调统一。

3.找准深化改革开放的突破口和重点需要法治的保障

一国的法律体系，是具有根本性的、稳定性的、全局性的国家制度。但法律也需要不断完善、与时俱进。要能找准深化改革开放的突破口和重点，也需要从立法的角度清理现行财政法律规范入手，看准了的通过立法机关的立改废而确立改革的突破口和重点，促进改革创新和科学发展；需要探索的先进行局部试点，但应当有立法机关的授权，允许对现行法规进行突破，否则改革也难以适从，改革与法制的矛盾也难以解决；不具有民主性、科学性和合法性的局部改革，应当由立法、纪检监察机关予以坚决的制止和监督。

二、财政法治与财政改革互动发展

财政法治形式和实质的协调统一和财政改革与财政法治的辩证统一性，决定了中国特色的社会主义法治进程分段推进、逐步提升的。改革开放四十多年来，我国的财政法治工作大致分为三个阶段，一是打破传统高度集权的计划经济体制，逐渐塑造利益主体提升效率的放权让利改革阶段；二是建立与社会主义市场经济体制适应的财政法治阶段；三是建立国家治理现代化相适应的财政法治阶段。每个阶段有每个阶段的任务要求和工作重点，每个阶段都有每个阶段的时代特征和价值趋向。

（一）“放权让利”的行政性分权改革

改革开放以前，我国实行高度集中的计划经济体制，做最大程度上实现公平的同时，却严重抑制了人民生产的积极性和创造性，影响了生产力的提升，对于当时人民日益增长的物质文化需要和落后的生产之间的矛盾是不是适应的，因此，迫切需要改革开放，创新体制机制，解放生产力，解决短缺经济问题，满足人民生活的需要。体制机制的创新和利益关系的调整就需要财政法制建设，打破统收统支的“大锅饭”体制，逐步塑造不同的利益主体，这时以推进国有企业改革和中央与地方财政关系改革为着力点，完善相应的法规、制度，形成适应生产力发展的新机制。这个时期财政法治工作，和整个财政改革的定位一样，主要是服务于改革开放的任务要求。所以财政法治建设层次偏低，由于缺乏相应的立法条件，财政立法权由全国人大授权政府执行，这个时期除了适应对外开放要求的立法外，其余多以政府行政法规、法律等形式出现。首先，对外开放，利用国内外两种资源和两个市场，这就需要完善我们的税制等相关规定，符合对外开发和国际合作的要求，我们税收法定中早期以法律形式存在的税种，主要是在当时的形势需要下完成通过的。其次，改革促进创新机制、解放生产力、提高生产率，着力推进国有企业改革重塑国家与企业的关系，通过利税分流，两步“利改税”改革推进，出台和完善相应的改革办法和条例等规定，塑造了向市场经济转轨基础的政府与企业关系；推进政府间的放权让利改革，以相应的法规、制度保障，重塑中央和地方之间财政关系，探索尝试了“分灶吃饭”体制。

这个阶段无论是国家和企业关系，还是中央和地方关系，都在相应的制度规范下进行了积极反复的探索，效率提升的积极效应有所释放，但立法层次不高、稳定性不强又制约了积极效应的发挥。这个时期我国处于经济转轨初期，旧体制利益关系需要“破”，新体制利益关系需要“立”，为财政体制创新管理奠定了基础，财政改革与财政法治建设进行了积极地互动；但由于传统的管理模式制约，立法由人大授权政府代行，导致财政收支管理法律层次偏低，权责规定不明确不规范，导致财政体制非常不稳定，经历了反复探索和尝试，财政改革效应短期化趋势明显。

（二）“市场化取向”的经济性分权改革

十四大以来先后确定了市场经济体制改革、依法治国完善行政体制改革和完善社会主义市场经济体制等改革的重点，市场化改革的取向不断深化。十四大确立了向社会主义市场经济体制转轨改革方向，三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，1994年开始各个领域的适应市场经济体制的改革协同推进，相应的方案、法律法规出台；十五大强化依法治国，三中全会突出了适应市场经济要求的政府机构改革；十六大、十七大先后提出五个统筹和科学发展观，确立了以人为本的发展理念，对社会主义市场经济体制进行了不断完善。在这个过程中，根据社会主义基本经济规律的要求，改革原有的经济体制，建立起具有中国特色的、充满生机与活力的社会主义经济体制，使之更加适应社会生产力发展的需要。

1.深化财政改革适应市场经济体制的要求

包括政府与市场、中央与地方之间的关系，政府与社会关系也在不断改善中。通过事业财务通则和会计准则的建立，已经系列工商税制的改革，以及内外资税收制度的逐步统一，为现代企业制度奠定了的法律和机制基础，创造了相对公平竞争的税收环境；之后随着国有资本经营预算的建立，国家和企业的分配关系进一步规范。以收入管理为主要内容的分税制财政体制改革，配以逐步的相关税收划分的调整，以及转移支付制度的建立与完善，促使中央和地方收支划分不断规范。部门预算、政府收支分类改革以及国库集中收付、政府采购等财政支出管理改革，规范了预算编制和管理；以收支两条线、预算外纳入预算内为标志的部门综合预算的确立，促进了预算的完整性和统一性。奠定了市场经济体制相适应的财政管理制度和体制。

2.财政法治与财经改革相互促进

财政法制建设必须以保障和促进经济体制改革的顺利进行为前提，财政法制建设保障和促进经济体制改革的顺利进行，主要表现在两大方面:一方面，也是主要方面，财政法制建设必须保障和促进财政自身改革的顺利进行；另一方面，财政法制建设必须与整个社会法制建设相协调，促进和保障计划、金融、价格、物资、劳动工资，以及工业、农业、商业、建筑安装业、交通运输业、旅游业等方面改革的顺利进行。一是以法律形式确认财力上的支持。每一项经济发展都会引起分配关系的变化，因而也都离不开财力的支持。例如，对工资、物价等改革，财政法明确规定国家财政予以拨付一定数量的资金，以保证这些改革的资金需要;对工业、商业、交通运输等行业的改革，财政法明确规定减轻它们的财政负担，从而增强这些行业的活力。如果没有财力的支持，这些改革就很难进行，更不可能取得大的成效。二是根据计划、金融等改革的需要，规范相应的预算、财务等处理办法。由于计划、金融等经济改革都会引起其内外部分配关系的变化，因而财政法除了明确规定从财力上支持这些改革外，还将其内部以及与外部发生的适应客观经济规律的新的分配关系规范化、法律化，从财政方面使这些改革的成果得到法律的确认和保护。（待续）

（作者系中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心主任）