将保护与治理有机融为一体的大手笔

继“长江大保护”后,我国第二大河黄河流域的生态保护和高质量发展也被提上了日程,并同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样,上升为国家战略,意义非同寻常。推出这一重大战略的大背景是,我国正处于新时代的发轫阶段,经济转型升级、新旧动能转换处于关键时期。这是我们面向第二个百年寻找具有全球竞争力的区域增长新引擎、实现中华民族伟大复兴和永续发展的重大举措,标志着我国区域协调发展格局的进一步优化,是在古老的黄河流域践行“绿水青山就是金山银山”理论的最新探索,也是将保护与治理两大任务、两种思路有机融为一体的大手笔。这一战略涉及范围之广、区域跨度之大、历史、地理和文化纵深之丰富,都是前所未有的,这也是这一重大战略在定位方面区别于其他几大国家战略的最突出一点。

很清楚,这一涵盖了黄河流域所有省份的大战略,是基于对未来我国改革开放和发展稳定大势的全面深入思考和系统谋划而提出的,不仅为传统区域经济发展和开放型经济新体制的理论和实践赋予了全新的内涵,注入了鲜活的动力,更为黄河沿岸各省发展带来了千载难逢的历史性机遇,它将促使沿岸各省份坚持以“绿水青山就是金山银山”理念为统领,坚持生态优先、绿色发展,从更深层次打破单纯的行政区划来制定全流域的发展规划,当能极大地促进生产要素摆脱行政区划束缚,在更大的区间有序流动和高效组合。

可以说,黄河流域生态保护和高质量发展战略,既是战略驱动,同时也是问题倒逼的结果,不仅涉及生态环境保护、资源节约利用,还涉及传统文化的保护传承弘扬、脱贫攻坚的实现,更涉及高质量发展的深入推进。因此,这项国家大战略不仅是以发展为主题,更关注具有突破性和可复制性的体制改革;不光着眼于区域经济社会发展,也着眼于对外开放大局。

接下来,各部门及沿岸各省份将要开始制定相关的规划或政策。笔者认为,在这一过程中,应坚持市场主导与政府调控相结合、总体战略与区域特色相结合、统筹兼顾与重点突出相结合、经济增长与民生改善和生态环境保护相结合、区域协调发展与产业优化布局相结合、对内改革与对外开放相结合这六项基本原则。

政府和市场在促进区域协调发展方面各具优势,在坚持以市场为主导的基础上,加强政府的宏观调控作用,意味着能把市场机制和政府调控更有效地结合起来。考虑到各地自然环境、资源能源等要素禀赋的差异,在具体政策措施上,理应尽可能充分地考虑各地的具体差别和实际要求,设定不同目标,提出不同要求,制定不同政策,区别对待。在国家整体战略布局下,把结合各地实际,差异化发展作为制定区域发展政策重点。在条件较好地区,着力培育形成新的增长极;在欠发达地区,则着力增强其自我发展能力。为此,需充分重视发挥沿海工业发达地区的带动作用,促进产业从沿海发达地区向中西部地区梯度转移,推动区域的协调发展;后富追先富,促进竞争,按要素禀赋优势优化产业布局,引导区域错位发展。

与此同时,在制定相关规划时,还需注意逐步完善国家规划指导下的市场化区域协调机制。通过进一步深化改革,破除限制区域协调发展的体制机制障碍,在构建以开放促开发的特殊区域经济发展机制时,特别注意中西部地区对外开放区域(自贸试验区、保税区、口岸等)和高地的建设,以开放促开发、促发展,使中西部地区能尽快融入全面开放的进程。在制定跨区域经济发展规划时,立足于区域间开放合作、依靠各地区行政主体协调一致,促使资源要素在更大范围内的优化配置与有效利用,推动以城市群、都市圈为增长核心的区域协调战略,将城市群和都市圈作为拉动区域经济发展的核心载体。在产业发展上,尤其需要从国家层面加强规划指导,有选择地重点扶持战略性企业,进而催生出具有国际竞争力的战略性产业群。

为了尽快形成跨区域基础设施建设合作机制,可考虑重点建成连接城市的空间立体交通网络,使其承担起连接东中西部区域的纽带和桥梁作用,发展面向依托中、西部地区资源、能源输入的现代产业格局,推进东、中、西部城市的一体化发展。此外,建立健全更好服务于区域协调发展的人才培养和使用机制,致力改善吸引和留住高素质人才的政策环境,建立健全促进区域协调发展的财税体制。各个区域都要服务于全国发展一盘棋,发挥自身的比较优势,避免产业雷同和重复建设,尽快在资源价格形成机制、资源税、环境生态补偿等重要领域推进市场化改革。还有,大力推进地区间基本公共服务均等化。在经济发展的同时,将经济效益转化为社会效应,通过缩小地区公共服务差距来尽力缩小区域差距。

(作者系中原银行首席经济学家、中国国际经济交流中心学术委员会委员)