特殊转移支付是一次体制创新

特殊时期当有特殊之举。面对复杂严峻的国际经济形势，国务院常务会议明确建立特殊转移支付机制，新增财政资金通过特殊转移支付分配给地方，积极的财政政策更加积极有为。

特殊转移支付机制之所以“特殊”，主要在于四个方面：

一是来源是国债，特殊转移支付资金来源主要是中央新增财政赤字和抗疫特别国债共2万亿元资金。

二是范围有限定，这次转移支付资金使用主要限定为两大范围：受到疫情冲击的中小微企业、个体工商户和困难群众，以及公共卫生基础设施建设和抗击疫情相关财政支出。而常规的转移支付资金使用的范围比较广泛，涉及到社会和民生的各个方面。

三是方式是直达，特殊转移支付资金全部直达市县，也就是2万亿元资金全部分配到市县财政，省级财政不能留一分钱。

四是时间要快捷，特殊转移支付的时限有明确要求，国务院要求在第一时间下达。

不难看出，特殊转移支付的基本思路是中央财政向金融市场借钱，再把借来的钱全部分配给市县，由市县财政来支出用于支持企业群众和疫情防控，发挥财政的托底作用。

之所以要另辟蹊径，建立特殊转移支付机制，主要是常规的财政转移支付机制无法满足特殊时期的需要。

分税制改革后，中央和省级集中财力资源的能力大大增强，建立转移支付制度，来解决两个问题：其一是解决地区间财力差距过大的问题，通过向老少边穷等地方转移支付，来促进各地基本公共服务均等化；其二是解决财权与事权不匹配的问题，通过转移支付调节不同层级政府间财力，把财力下沉到基层，让基层来实施政府的各项功能。

近年来，中央对地方转移总体上不断加大，2019年达到了74415.1亿元，占到了支出总量的67%，这也表明中央集中的财力大部分又回到了地方。总的来看，常规的转移支付是财政平稳运行的重要制度基础，需要保持相对稳定，对原来的财力分配格局不宜做大的调整。因此，对于用于疫情防控以及支持困难企业和家庭的特别财政支出，就需要通过建立特殊的转移支付，从而实现财政资金精准滴灌、靶向治疗。

特殊转移支付着眼于解决市县财政运行困难，为基层财政“输血”。今年以来，突如其来的疫情对经济造成了较大冲击，一方面，全国各地各级财政都出现了不同程度的下降，1-4月全国一般公共财政收入下降了14.5%；另一方面，抗疫、民生和建设方面的需求较大，“六稳”和“六保”等亟待财政扩大支出，财政收支矛盾比以往任何时候都更加突出。

县级财政面临的形势更加严峻，因为县级财政的税收来源大都中小微企业，在疫情中遭到的冲击较大，县级城市通过卖地来获取收入也难以持续，导致了一些县级财政库款不足，运行非常紧张，部分贫困地区市县“保工资、保运转、保基本民生”压力陡增，财政十分困难。同时，不少市县都有政府债务，包括政府债券和隐性债务，存在到期还本付息的压力，如果不能及时注入和补充资金，容易出现无法兑付的问题，会引发财政金融风险。特殊转移支付机制建立后，中央财政资金能够迅速地流入市县的国库，使得资金直接进入到财政支出的“末梢”，保证基层、民生、社会的有序运转。

特殊转移支付机制是中央对地方救助的一种方式，也是财政资金分配的一次探索和创新，对我国财政体制的影响是深远的。财政转移支付以往主要强调财权与事权匹配，注重中央与地方的财力分配，在各省的财力配置上做到科学合理，做到分好“蛋糕”。今后，财政转移支付将更加重视效率，强调打通转移支付的通道，减少中间环节的“渗漏”和“梗阻”，在现代技术手段和信息化设施的支撑下，可以使中央的资金能够迅速地流入到基层财政，从而提高整个财政体系的运行效率和财政政策的执行效率，更好发挥财政的职能作用。

（作者系北京大学经济学博士后）