长三角“治水”共答联考卷

来源:国际金融报 作者:潘晟 2020-06-15 08:10:43
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近日,长三角区域大气污染防治协作小组第九次工作会议暨长三角区域水污染防治协作小组第六次工作会议在浙江湖州召开,对长三角区域下一步大气和水污染防治协作作出部署。

以全国2.14%的土地,承载11.7%的人口,产出20%的GDP,长三角既是我国经济最发达的区域之ー,也是资源开发强度高、生态超负荷运转的地区。近年来,为有效地管理跨行政区域河流,打好碧水保卫战,长三角三省一市携手探索,共护一江清水。

协同治理,长三角“水”更清了

太浦河,西起东太湖,穿汾湖,东入黄浦江,全长57.62千米。2019年10月30日,长三角绿色生态一体化示范区协同治水在太浦河畔启动。此后,上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善三地通过联合河长制度,在联合巡河、水质联合监测、联合执法会商、河湖联合保洁以及河湖联合治理等方面建立常态机制。

在江浙沪的协同治理下,流经三地的太浦河水更清了。作为长江流域的重要支浜,太浦河的综合治理,无疑是长三角地区协同治水乃至长江大保护的一个“样板”。

“长三角地区属于大型河口三角洲复合生态系统,生态环境互相依存,生态服务共同分享,结构与功能相互关联,是长江流域生态环境保护的重点区域。长三角地区为实现长江大保护的环境治理目标、应对长三角一体化生态风险问题,需要建立有效的跨区域生态风险防范联防联控机制。”上海财经大学能源经济与环境政策研究中心执行主任邵帅在接受《国际金融报》记者采访时指出,太浦河水资源跨域保护协作机制的建立,说明长江大保护的环境治理目标有助于破除长三角区域之间“以邻为壑”的环境治理格局,有望促使长三角各地政府制定行之有效的环境污染治理联合方案,对于实现长三角经济、环境双维一体化具有重要意义。

太浦河的综合治理成果,只是长三角绿色生态一体化发展的缩影。根据三省一市近日分别发布的2019生态环境状况公报,长三角地区的水环境改善有目共睹。

2019年,上海主要河流的259个考核断面中,劣Ⅴ类断面占比已缩减到1.1%,与2018年相比下降了5.9个百分点;江苏省纳入国家《水污染防治行动计划》地表水环境质量考核的104个断面中,年均水质符合《地表水环境质量标准》Ⅲ类标准的断面比例为77.9%,无劣Ⅴ类断面;浙江省省控一至三类断面占91.4%,比上年上升6.8个百分点,无劣五类断面;安徽省监测的136条河流、36座湖泊水库共320个监测断面(点位)中,Ⅰ类至Ⅲ类水质断面(点位)占72.8%,同比上升3.3个百分点;劣Ⅴ类断面(点位)占1.9%,同比下降1.8个百分点。

生态补偿,携手共护一江清水

“长三角以全国2.14%的土地,承载了11.7%的人口,产出20%的GDP,是我国经济贡献强度最高的地区之一,同时也是我国单位国土面积资源能源消耗和污染物排放强度最高的地区之一。” 邵帅指出,在长江大保护的环境治理目标约束下,长三角生态环境长期处于严重超载状态的现实,迫使其必须寻求一体化、高质量的发展模式,秉持“一盘棋”的发展思路,在整体区域层面促进产业集群升级改造,形成更加合理的上下游产业联动机制,激发产业多样化与产业专业化的正外部性,提升产业发展质量和环保治理水平,避免低质量经济带来的环境负面影响,才能有效解决长三角一体化示范区经济发展与环境保护的矛盾。

事实上,去年底发布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》(下称《规划纲要》)就单独列章提出“强化生态环境共保联治”,明确提出“推动生态环境协同监管”,要求完善跨流域跨区域生态补偿机制、健全区域环境治理联动机制。

而翻看三省一市出台的长三角一体化具体实施方案,可以看出,不分边界,携手探索共护一江清水,已成为共识。

以安徽为例,《安徽省实施长江三角洲区域一体化发展规划纲要行动计划》(下称《行动计划》)明确提出“全面推行生态补偿机制”,加快推进新安江生态补偿机制十大工程建设,全面推广新安江生态补偿机制试点经验,积极探索跨区域生态补偿污染赔偿标准和水质考核体系。在长江、淮河流域推行生态补偿机制。实施滁河流域上下游横向生态补偿。积极推进洪泽湖流域生态补偿机制建设。建立完善沱河流域生态补偿机制。逐步在湿地等其他生态领域推广“新安江模式”。

所谓生态补偿机制,通俗地讲,就是水质不达标,上游赔钱给下游;水质达标了,下游补偿给上游。《行动计划》中提到的新安江生态补偿机制试点,可以追溯到2012年。是年,财政部和环保部牵头,皖浙两省共同推进,在两地的母亲河——新安江流域试点生态补偿机制。这是全国首个跨省流域的生态补偿机制试点,标志着皖浙两省“水质对赌”大幕拉开,首轮试点为期三年。2015年到2017年,第二轮试点在“双提高”的新标下继续。两轮试点,皖浙两省断面水质检测全面合格。2018年到2020年,两省每年各出资2亿元共同设立新安江流域上下游横向生态补偿资金,延续流域跨省界断面水质考核。

经过多年的努力,新安江安徽、浙江交界水面——街口断面水质得到明显改善,“水质对赌”带来“水质反哺”,换回了如今的山水画廊。

邵帅认为,在中央财政的支持与引导下,相关地区已经逐步建立了长江经济带生态保护修复奖励政策实施方案,其资金拨付的安排与绩效评价结果挂钩,采取先预拨后清算的方式,鼓励流域内各级省、市建立差异化的生态保护补偿机制,根据流域生态功能重要性、保护治理难度、补偿力度等因素确定财政奖励额度,有效解决了上下游流域治理利益不一致等相关问题。

“长三角地区在‘长江上中下游大保护路径’中占据重要地位,其可复制、可推广的一体化协同治理经验是中国城市群发展的重要参考,理应成为践行生态文明理念的表率。”邵帅称。

求同存异,诸多领域有待突破

守护绿色长三角,沪苏浙皖正在通力合作,但不可否认的是,三省一市在经济实力、产业结构等方面存在一定差异。在长三角一体化背景下,三省一市该如何联动推进长江大保护?

在邵帅看来,可以从以下三方面发力:

第一,创新长三角一体化合作机制,推进长三角经济、环境“双维一体化”。“必须充分考虑区域联盟下的发展目标与利益诉求不一致问题。应优化区域联盟模式、创新区域合作方式,完善三省一市的利益分配机制,从经济发展与环境保护双重视角出发,制定与实施区域一体化发展政策。在发挥外围城市在推动城市群节能减排、环境保护与可持续发展方面的潜力的同时,避免污染‘跨界转移’现象。此外,针对长三角一体化背景下非制度性的合作机制,应提供必要的法律制度约束与保障,明确环境治理各联合主体的权利界定与责任划分,从而提高环境协同治理契约的有效性,才能促进长三角一体化环境正外部性实现,共同打造‘绿色长三角’。” 邵帅称。

第二,缩小环境协同治理的区域差异,统一区域环境治理标准。长三角地区三省一市之间经济社会发展水平和环境治理状况长期以来存在较大差异。因此,短期内环境协同治理不能采取“一刀切”政策。既要秉持统筹管理、整体规划的原则,也要充分考虑各地区的现实区域差异。一方面,践行“一盘棋”思想,在制定相关法律法规时,把握整体系统原则、权责明确原则,进行长三角区域环境整体规划治理,明确划分各部门和协调机构责任,根据各区域污染状况、产业结构、战略规划等进行统一部署。另一方面,在分区对待原则下,根据长三角各地区经济发展水平、环境污染状况、地区位置分布特征等因素,在统筹管理的基础上,分割建立不同的环境区块,采取差异化的环境治理目标管理,例如,可以针对落后地区设置浮动式的目标,目标随经济发展水平的提升而浮动,从而循序渐进地降低区域间环境治理差异,最终实现各地区环境治理协同发展。

第三,建立政府与公众协作治理的制度框架,充分激发多主体环境治理驱动力。邵帅指出,“应从依靠政府主导的单一环境监管制度,转向政府与公众合作治理的制度框架,进一步发挥长三角地区政府与公众环境治理的协同作用。一方面,政府要加大对环境保护的宣传力度,提高社会公众环境保护的意识,鼓励社会公众广泛参与环境治理行动,尽可能畅通与拓宽公众环境参与渠道,提高企业环境行为信息披露力度,保证公众环境参与的及时性与有效性。另一方面,社会公众环境参与需要社会公民共同努力,应增强公众、非政府组织和非营利组织在区域环境协同治理中的责任意识与监督意识,培养社会公众主体的主人翁精神,发挥公众环境参与的消费引导与环境监督作用。”

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