PPP与专项债的轮回

热闹了近一年的专项债与沉默了两年的PPP（政府与社会资本合作），在制度规范和市场发展需求之间，展开了轮回。

7月30日，就职于一家基础设施投资咨询机构的陈发告诉记者，此前数天他刚刚接手了一个项目，这个项目原本打算按照专项债的模式推进，但是由于专项债资金和项目所需资金之间的差额太大，所以转成PPP。

这不是陈发第一次接触到这样的项目，他认为如果一个投资较大的项目，专项债比例较低，转换退出，干干净净做一个PPP项目，才是上上策。

多级政府释放了一些信号，7月29日，财政部网站公布了《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（以下简称《通知》），一些市场人士将这份通知解读为政策给专项债“收收心”。此外，经济观察报获悉有个别省份也在对专项债进行审计。

在经历了快速扩张的半年后，专项债是否将迎来和PPP模式的又一次交替？

风向标

在陈发看来，财政部已经关注到专项债的一些问题，文件的出台就是给泛化的专项债收一收心。《通知》第四条简直就是给地方政府会重新考虑项目更合适的投融资模式。比如前期谋划了假项目骗取资金的，或者故意做大项目套取资金的，或者项目谋划太急，结果后面发现土地、规划、环评有问题的项目，给地方政府机会调整。

《通知》第四条提出，赋予地方一定的自主权，对因准备不足短期内难以建设实施的项目，允许省级政府及时按程序调整用途，优先用于党中央、国务院明确的“两新一重”、城镇老旧小区改造、公共卫生设施建设等领域符合条件的重大项目。确需调整用途的，原则上应当于9月底前完成，合理简化程序，确保年内形成实物工作量。各地涉及依法合规调整专项债券用途的，应当将省级政府批准同意的相关文件按程序报财政部备案，并在地方政府债务管理信息系统全过程登记。

在此之前，7月15日召开的国务院常务会议要求，各地要加快专项债发行和使用，支持“两新一重”、公共卫生设施建设，可根据需要及时用于加强防灾减灾建设，尽快形成实物工作量，确保项目质量。对项目短期内难以建设实施、确需调整资金用途的，原则上要于9月底前完成并按程序报备。会议强调，要优化债券资金投向，严禁用于置换存量债务，决不允许搞形象工程、面子工程。

让地方政府对专项债项目进行整改的压力不止来自于财政部，据陈发介绍，某省财政厅与审计厅正在联合对专项债资金进行审计，审计的重点是专项之资金有没有挪用？资金支付是否合规？采购程序是否合规？自有资金是否到位？

此时的陈发，感觉专项债也要降温了，因为肯定会审计出很多项目有问题。此后专项债如同92号文以后得PPP，逐渐降温，更加合理，对PPP的挤压也会逐渐减轻。

又一次交替？

在2019年9月4日召开的国务院常务会议，部署精准施策加大力度做好“六稳”工作；确定加快地方政府专项债券发行使用的措施，带动有效投资支持补短板扩内需。

2020年两会政府工作报告中又提出，2020年专项债额度为3.75万亿元，相比2019年，增加1.6万亿元。

专项债额度扩充较大，短时间操作这么多项目的弊端逐渐显现。

一位地方政府负责PPP与专项债项目的人士告诉记者，专项债的问题主要有几个，首先项目粗制滥造，前期工作不扎实，主管部门一直以为项目开工就是立项，实质上对于线性（铁路，公路等项目）工程，除了可研批复还有初步设计、勘察、施工图设计以及用地预审、规划选址、环评、水土保持等专项报告，而专项债的信息披露以及尽调都是走形式，项目形成实物量一般要施工图批复才可行。另外专项债发债的基本只需可研批复，造成很多项目可研数据都是编造的，与后面实施的内容相差太大。在管理方面，专项债的使用方法落实不到位，限制多，而且资金使用单位基本是平台公司，变相又为平台公司输血，而平台公司管理能力又较差，无法对于财政资金提质增效。

“我之所以不看好专项债，是因为政府专项债有90%让银行背了，这将来可能是不良资产，而且把金融机构和项目的纽带断了，会造成金融脱媒，不能实现物有所值。PPP才是真正意义上联系了政府、企业、金融机构、保险机构等众多参与，而且是市场化融资和检验，同时也是政府治理水平提高的一个监督机制，还是全生命周期参与项目管理，一本明明白白的账本。我现在虽然负责专项债和PPP，但是我一直更倾向PPP。”上述地方政府人士表示。

一位给地方政府提供咨询服务的人士告诉记者，从PPP到专项债，再从专项债到两者共存，真有可能。其实问题的根本还是地方财力的问题，下一步发现专项债项目地方政府自有资金匹配不上，只能转PPP，不然项目都无法正常运转。现在操作的专项债项目只能说是程序合规，真正能够覆盖收益的项目比较少，为了收入覆盖，编收益，绑土地。其实现在的专项债对于地方政府就像当初地下管廊、海绵城市有奖补资金一样，专项债也一样，地方政府为了资金，就会绿色通道，赶紧立项发钱。

上述咨询人士建议，应该将专项债和PPP结合，就是一个项目AB包的模式。在当前控制隐性负债的政策环境下，专项债和PPP无疑为最为合规的两种项目融资模式，二者各有其特点，专项债具有审批快，资金成本低的优势，而PPP则有引进社会资本先进经验，转变政府管理智能的特点，考虑到二者适用的项目均为准公共产品，经营现金流完全覆盖项目投资，成本较困难，可以采用专项债与PPP相结合的方式，可以将项目拆分为AB包，将一些前期启动部分划为A包，由政府发型专项债解决资金来源并先行启动，由于额度或者其他原因专项债资金无法覆盖的，采用PPP模式吸引社会资金解约，同时也可以实现将项目建设，运营管理交给市场，实现政府转变职能，激发市场效力的作用。

（应采访对象要求文中陈发系化名）