遏制信用惩戒泛化正当其时

7月22日，发改委和央行就《关于进一步规范公共信用信息纳入范围、失信惩戒和信用修复构建诚信建设长效机制的指导意见（征求意见稿）》（以下称“指导意见”）向社会公开征求意见。近年，社会信用体系出现了信用信息记录、失信名单认定、失信联合惩戒范围随意扩大、泛化倾向，以及权益保护不到位等问题，《指导意见》是对上述问题的回应。

信用是市场经济的产物。计划经济时代，自然人在单位工作，行为受单位的约束，单位大多是全民所有制，人事财务受制于行政机构，行政机构很容易调整单位和个人的行为。市场经济繁荣以后，个人和市场主体从市场上获得收入，行政机构对个人和市场主体的行为影响力变弱，因此，需要抓手来调整企业和个人的行为。

2014年以来，发改委推动社会信用体系建设，将违法主体纳入信用档案、失信联合惩戒成为通常的做法，惩戒措施大到限制招投标、政府采购，小到限制乘坐火车、飞机。地方省区市和地级市也相继出台专门的信用法规，据发改委副主任连维良透露，到2019年8月，有26部法律、28部行政法规包含了信用条款，有2/3的省区市出台或者正在研究出台地方信用法规。

问题也随之而来，首先是失信行为的认定过于随意，超过法律、行政法规的要求范围。某城市规定，行人不按交通信号灯指示通行一年内累计达5次以上的，就构成失信行为，并影响其职业准入、个人信贷、车辆保险、评优评先。

其次，失信惩戒和信用信息应用的泛化，奖励过于随意，失信惩戒涉及个人和企业权利时，经常超出法律的要求。一些地方的实践中，还出现令人匪夷所思的“创新”，某城市的交通信用管理要求商业银行在审批发放个人、企业贷款时，若申请人无交通信用失信记录，可提高贷款额度、降低贷款利率。

失信名单和失信惩戒的泛化与滥用，让过多的市场主体和个人行为受限，影响了正常的经济活动和家庭生活。社会各界对现有信用体系开始反思，“规范”的呼声渐起。作为牵头机构，发改委提出“三个防止”，防止失信行为认定、惩戒措施、个人信用分应用的泛化、扩大化。2019年底国务院也开始纠偏，要求“规范”失信联合惩戒对象纳入标准及程序、信用核查和联合惩戒。今年通过的《优化营商环境条例》重申了类似的要求。

发改委和央行的《指导意见》是前述文件、法规的后续实施，立法重点在于“规范”，例如纳入失信等标准必须严格以法律、法规或者国务院决定和命令为依据，行政机关认定失信行为必须以具有法律效力的文书为依据，只能对严重危害人民群众身体健康和生命安全等4类行为设列严重失信名单，严格依法分别实施不同类型、不同力度的惩戒措施，此外还有认定程序、隐私保护等方面的内容。总的来说，这个意见旨在为信用机制泛化、扩大化趋势刹车。

长期以来，信用制度建设存在两条路径，除了发改委主导的社会信用体系，还有央行主导的征信体系，该体系的信用严格限制在用户的信贷行为和必要的背景信息。央行相关人士认为，征信不是超级警察，不能管大家的私生活，也不是评选社会道德楷模，闯红灯的数据不能判断一个人的信用，更不能用于征信。征信的定位应当严格停留在金融信用领域，不能把征信做成好人评选。很明显，央行主导的征信体系更为谨慎，信息收集范围和应用领域都很明确、界限清晰。

因此，由央行与发改委联合起草《指导意见》一定程度上显示了央行谨慎实施征信机制的重要性，希望央行的经验纠正现有社会信用泛化、扩大化的趋势。

最后，如果按《指导意见》要求“行政机关认定失信行为必须以具有法律效力的文书为依据”，“只能对严重危害人民群众身体健康和生命安全等4类行为设列严重失信名单”，现有的社会信用体系最核心的内容可以由“失信被执行人名单”等机制替代。退一步来讲，所谓失信指的是违法违规，在现有法律、行政法规已经安排了惩罚机制，轻微的违法违规行为完全不需要实施信用惩戒，也唯有这样，才能一劳永逸的避免信用机制泛化、滥用的窘境。

（作者系上海金融与法律研究院研究员）