公平权:金融消费者保护重中之重

完备的金融消费者保护是发达金融体系的共同特征,也是构成金融体系国际竞争力的重要因素。这次国际金融危机发生后,美国于2009年率先提出创建消费者金融保护局( A)法案,与此同时,欧盟、英国、德国、日本等也在积极修正本国或地区金融法律体系,掀起了世界范围内新一轮金融消费者保护热潮,值得我们关注。
我国金融消费者保护侧重点应有别于发达国家
金融消费者保护的内容和范畴非常庞杂,不同国家以及相同国家在不同发展阶段对其理解不尽相同,工作内容也各有侧重。从发达国家实践来看,这些国家市场体系成熟较早,金融消费者保护法律体系也相对健全。随着此次国际金融危机受以次贷产品为代表的金融创新冲击之后,发达国家针对金融消费者保护的侧重点逐步发生改变,开始更加注重透明度和诚信建设,更加关注复杂金融产品和高端消费者。
从国内实践来看,金融消费者保护工作方兴未艾,加之相关上位法律阐释相对笼统,在推进和完善相关工作过程中,更要注重顶层设计,避免相关保护机构建立以后定位不准、职责不清、效率不高;更要认真辨析国际国内差异,既要仔细斟酌,从别人的经验中有所领悟和借鉴,也要因地制宜,避免任何超越经济社会发展阶段、不切我国实际的体制机制设计。
一方面,我国金融开放和金融产品创新远远不及发达国家,真正的“私人银行”业务也相对有限,这决定了我国金融消费者保护的侧重点不宜定位于“金融资产达到100万美元”以上的高端客户。
另一方面,尽管已经成为经济总量第二大国,但我国仍未摆脱发展中国家队列,人均财富与发达国家差距明显,大量潜在消费者对金融产品和服务可望而不可及,人均可获得金融依然匮乏,抑制了个体的脱贫致富和国家的可持续发展。
这些事实的客观存在,决定了我国金融消费者保护必须将金融服务均等化列为重要内涵。
强调公平权是我国金融消费者保护的重中之重
确保每位公民获取金融产品和服务的公平权,这是我国金融消费者保护的首要内容和开展相关工作的逻辑基础。在社会主义初级阶段,金融虽不是完全的公共物品,但作为与技术、劳动力、生产资料结合起来创造财富的要素,仍是重要的稀缺资源。如果在金融消费者保护中无法妥善处理上述矛盾,建立能有效为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系,就可能进一步加剧不同地区之间和不同人群之间包括财富在内各种福利的两极分化,破坏公平正义,影响和谐社会建设。
长期以来,每当国家宏观政策紧缩或者经济周期下行,我国金融资源在小企业和“三农”领域都会显得愈发薄弱。为了解决这一问题,银行监管部门做了大量工作,提出加强“六项机制”建设,实行小企业贷款“四单原则”;提出加快农村基础金融服务均等化建设,推动工作重点由解决金融服务空白问题向扩大固定网点覆盖面、适度提高辖内乡镇网点规模转变,由解决金融服务覆盖向提高金融服务质量、增强金融服务功能转变。
在这些政策措施的影响下,银行业金融机构连续几年实现了小企业和“三农”信贷投放增速高于全部贷款增速,增量高于上年的良好效果。但是,加强薄弱金融领域消费者保护是一项系统工程,仅仅依赖市场化的银行体系往往很难完全办到。而金融消费者保护就是要通过政府“看得见的手”,责无旁贷进行干预,在发挥市场机制作用、提高资源配置效率的同时,也高度重视机会公平,不断改进弱势群体金融服务。
第一,将加强银行业金融机构均等化服务监管列为金融消费者保护的重要内容。通过制定相关指引,督促银行业金融机构从履行社会责任角度出发,将金融服务均等化建设纳入公司治理高度和企业文化层面,使董事会对金融消费者保护负起应有责任;在风险可控前提下,结合差异化监管政策,综合通过制度创新、机构创新和业务创新,努力为城乡低收入、贫困群体以及小企业提供金融服务,确保每位公民都能享受我国金融改革和发展的成果。
与此同时,监管部门还要加强对银行业金融机构的监督考核,每年按照优秀、良好、合格、不达标四个等次对均等化服务工作进行定性打分。参照国际经验,凡是相关工作达不到“合格”标准者,一律限制新的机构和业务准入。
第二,赋予金融消费者保护部门相关权利和职责,协调国家有关部门加大财税支持力度。例如,可在国务院授权之下,每年公布小企业和“三农”金融服务规模,加大对规模内贷款的财税贴息力度,并按市场化招标方式对贷款机构进行补贴,充分调动银行业金融机构的积极性。减免营业税,拨付专项资金,支持为小企业和“三农”提供融资担保的机构发展。
第三,金融消费者保护部门应当全面推动相关立法建设,弥补制度空白,特别是确保每位公民都有平等机会获取金融资源。过去,我国银行监管部门在小企业融资和“三农”贷款中难以从根本制度上实现突破,很大程度与上位法缺少相关缜密制度安排有关。
从国际上看,尽管目前欧美各国金融消费者保护更加侧重高端客户、高端产品,不断要求加强对复杂金融产品的信息披露,但他们很早就已意识到金融服务公平性的重要。1975年,美国国会通过了《平等信贷机会法案》,禁止在审批信贷过程中由于种族、性别、国别、婚姻状况等因素产生的歧视。另外,美国还出台了《社区再投资法案》,旨在解决针对中低收入社区和借款人的信贷歧视,规定存款机构“有持续和责无旁贷的责任”满足整个社区的信贷需求,为我们提供了很好借鉴。
我国金融消费者保护立法目标决不应仅限于小企业融资和“三农”贷款的公平性,还要广泛关注东、中、西不同地区、不同所有制、不同财富水平、不同民族、不同性别、不同职业身份(如军人、学生)、不同就业状态(如城镇无业人员),甚至是不同健康状况(如残疾)人群之间的金融服务差别;不仅要关注不同金融消费者获得贷款的难易程度,更要关注银行业金融机构的网点数量和分布状况、提供的金融服务种类以及产品数量和质量等等;不仅要关注银行业机构在解决金融均等化建设中所做的努力,也要广泛关注行业协会、评级机构、会计师和审计师事务所的发展,降低交易成本,扩大服务深度和广度。藉此每位公民都有机会参与经济发展,实现社会共同富裕,同时,使我国金融业发展获得最为广泛的公众基础和社会支持,实现实体经济和虚拟经济的良性互动。
强化金融消费者知情权、求偿权与审慎监管密不可分
在确保公平权基础上,我国金融消费者保护还要重点围绕知情权和求偿权两项展开。所谓知情权,就是要求金融机构按照市场规则,加强包括金融产品和服务在内的信息披露。所谓求偿权,就是要帮助社会公众了解金融法律法规,了解金融产品和服务的种类和特性,了解投诉处理流程并运用法律武器维护自身权益,此外还要加强对银行业金融机构处理纠纷和改进产品和服务的监督检查等等。这些工作内容充分表明,加强行为监管、保护金融消费者合法权益与审慎监管是相辅相成、内在统一的。
第一,金融消费者保护历来是国际、国内审慎监管工作一以贯之的内容。
从国际上看,作为当前各国银行业审慎监管的“金”标准,不同版本巴塞尔协议始终贯穿着信息披露和市场约束理念:在巴Ⅰ当中,信息披露和市场约束作为监管制度的附属部分出现;从巴Ⅱ以后,信息披露和市场约束进一步成为协议主体框架的三大支柱之一。严格执行这一标准,就是要求审慎监管部门督促银行业金融机构加强信息披露,确保市场参与者能够及时、准确获得银行财务状况、经营战略、风险管理能力、收益损失等方面的可靠信息,能够在市场出现风波时甄别经营良好和经营不善的银行,减轻或避免市场盲动,从而实现对金融消费者的保护。
从国内来看,透明度建设始终是监管部门致力推动的重要内容,不仅法律明文规定银行业金融机构如实向社会披露财务会计报告、风险管理状况、董事和高级管理人员变更以及其他重大事项等信息,而且要求银行业对客户进行充分风险提示,确保消费者了解金融产品的结构和期限,明白产品潜在风险和收益情况。同时,监管部门还比较注重对金融消费者的教育,开办金融教育服务区和网络,普及金融知识,增进公众对金融体系的认知;督促具有零售功能的银行业金融机构建立公众教育服务工作机制和渠道,确保消费者获得免费、公平的金融咨询,提升公民金融素质,实现金融知识城乡全覆盖。
第二,审慎监管与金融消费者保护从来不构成矛盾。
一种观点错误认为,金融消费者与银行业金融机构作为交易对手在利益分配上必然是零和博弈,审慎监管机构既然保护银行利益,就难以对金融消费者形成有效保护。这一观点误解了审慎监管当局的根本职责在于风险监管,而不是银行效益最大化。实际上,审慎监管当局的持续努力可能带来诸多正外部性,诸如整个金融体系的稳健、市场信心的提升、银行业金融机构经营效益的改善等等,但从来不是以牺牲消费者利益为前提的。
另一种观点错误认为,加强银行风险监管必然排斥一些潜在的金融消费者。实际上,审慎监管是在牺牲少数群体利益的同时,确保了全体金融消费者的公共利益,甚至是全体纳税人的利益。从这个角度上看,审慎监管避免了金融消费者保护可能存在的“捡了芝麻,丢了西瓜”的误区。
第三,加强金融消费者保护也是提高审慎监管有效性的重要途径。
从国际上看,这次金融危机极大破坏了金融系统中的信任,使消费者信心和利益遭到严重破坏,亟须监管者为优良产品扫清道路,兼顾安全性和创造性。从国内来看,任何消费者对于金融产品和服务的投诉一旦反馈到审慎监管当局,都可能推动对监管政策和监管行为的反思和调整,例如银行业金融机构销售理财产品活动是否需要加以规范,或者有关办法制定以后需要以何种频度进行现场检查监督等等。
(作者系北京大学经济中心宏观组研究员)