“汽车之都”浮沉

尽管底特律仍有机会效法英国的曼彻斯特或德国的莱比锡，从一片工业荒原中勃发生机，但自从被裁决破产之后，没有人认为底特律能再恢复到以前的规模乃至光荣地位。从鼎盛繁荣沦落至城市破产，昔日“汽车之都”的发展轨迹值得借鉴。

文 | 谢辉

2013年12月4日，美国联邦法官裁决认为，底特律市应该获得破产保护，这也是美国最大的破产城市。底特律市政府即将呈交一份平衡预算计划，以便“消除”现有的180亿美元公共负债。这将对持有该市不堪重负的180亿债务的众多债权人造成巨大痛苦。一些一般责任债券持有人或将遭受闻所未闻的本金80%减记，而底特律2.2万退休者和8500名企业员工将目睹养老金和医保范围被削减。

“汽车之都”沦为“悲惨城市”

底特律是美国密歇根州最大的城市，也是韦恩县的县治所在。1701年由法国贵族探险家、毛皮商安东尼·门斯·凯迪拉克建立，是位于美国东北部、加拿大温莎以南、底特律河沿岸的一座重要的港口城市、世界传统汽车中心和音乐之都。城市得名于连接圣克莱尔湖和伊利湖的底特律河，它源自法语“Rivière du Détroit”，意为“海峡之河（River of the Strait）”。

从1850年到1930年的80年间，底特律每十年的人口增长率都保持在30%以上。人口的大量涌入与底特律汽车工业的崛起密切相关，包括福特、通用、克莱斯勒在内的美国三大汽车巨头都曾在此完成自身的蜕变，令全世界的汽车制造业顶礼膜拜。20世纪60年代初，底特律进入全盛期，成为美国第四大城市，同时成为全世界汽车工业之都，其市民人均产值列美国各大城市之首，人口高达180万。著名的福克斯影院（Fox Theatre）、20世纪60年代全美最大的百货商店哈德逊（Hudson’s Department）以及底特律的“第五大道”伍德沃德（Woodward Avenue），都曾是一片欣欣向荣的景象。

但随着美国汽车行业的竞争优势不再，加之底特律对汽车业的过度依赖，使其最终成为美国汽车业衰落的直接受害者。今天的底特律成为了“犯罪之都”、“悲惨城市”和“破产汽车城”。底特律的城市治安声名狼藉，种族问题困扰犹存。同时，由于财政预算不足，城市的公共服务质量也不断下降，三分之一的底特律城已经沦为废弃之所。

缘何破产

繁华与落寞急速转换，是众多原因交叠作用的结果。

底特律破产的直接原因是经济持续没落导致财政长期入不敷出。2002～2012的十年间，政府收入缩水四分之一，减少了3.68亿美元。汽车产业的衰败，导致当地居民与企业外迁、就业率持续下滑。房价大跌和房屋空置，导致以财产税和所得税为主的税收收入逐年减少。与此同时，底特律政府却必须负担大批离退休人员的养老金和医疗保健等刚性支出。退休金和退休人员的福利支出占政府收入的比重从2002年的7.79%增加到2012年的19.11%。地方政府不得不发行债券或借款来为当期的运营融资。2004年底特律所发行的债务中，25%用于偿还旧债，2012年提高到55%。由于底特律多年超额发债，其可发行债券的空间越来越小。2007年，底特律可发债余额为7.69亿美元，2012年仅余0.76亿美元。

在这些表象的背后，美联储前主席格林斯潘的长期低利率政策难辞其咎。长期低利率政策使得市政府融资成本变得很低，实际上变相鼓励了滥发债务的行为，埋下了危机的种子。次贷危机后房地产市场泡沫破裂加上持续的经济低迷，地方政府税收减少，加之退休金负担太重，最终导致破产。银行和养老基金等机构通常是市政债券的投资者，政府破产会进一步削弱其投资能力，使地方政府融资成本大幅上升，并形成恶性循环。

城市转型的失败是长期因素。底特律是美国的汽车城，也是美国重工业基地，二战时期的很多飞机就是在底特律制造的。与底特律类似，俄亥俄州的克利夫兰市、宾夕法尼亚州的匹兹堡市都是美国的重工业城市。底特律的福特家族、克利夫兰的洛克菲勒家族和匹兹堡的卡耐基家族铸就了美国那个时代的辉煌。现在这些重工业城市被统称为美国的“生锈带”。

底特律曾是美国制造业的象征，但早在20世纪70年代就已经遭到日本的挑战，之后又是韩国、中国等。同时，美国国内经济结构也在不断地调整和升级，同类城市之间也出现了此消彼长的局面：在一些城市破产的同时，另一些城市在不断扩张。在这些知名的重工业城市中，匹兹堡市转型最成功。尽管仍然是美国铝业公司和美国钢铁公司的总部所在地，但匹兹堡市在医疗生物、金融服务、能源、教育等行业已经构建起新的支柱。2008～2009年的金融危机期间，底特律的汽车行业在政府干预下破产重组，匹兹堡市却在金融危机中安然度过。克利夫兰市在经济转型中则介于底特律和匹兹堡市之间。虽然俄亥俄州还有很多汽车配件公司，但是克利夫兰的医疗卫生行业也很发达。所以，并不是所有的重工业城市都必然走向破产，底特律城市转型的失败是破产的重要因素。

种族矛盾冲突也是十分重要的因素。1967年7月23日，底特律爆发过一场大规模的黑人骚乱，直至当月28日晚才基本平息。在这场骚乱中，有43人死亡，2000多人受伤，3800人被捕。骚乱蔓延到伊利诺伊、北卡罗来纳、田纳西、马里兰。1967年全美因此死亡的人数达83人。暴乱后大量白人离开，在带走税基的同时，也将底特律变成一个贫穷的、黑人的“孤岛”，城市税收不断下降，大量建筑和房屋也被遗弃。1967年暴乱发生后余下半年里，外迁人数达6.7万人，1968年8万人，1969年4.6万人。1970年，底特律有一半白人，到了2008年，白人只剩下10%。

高犯罪率和贫民窟现象使底特律“不适合居住”。20世纪90年代，为了促进当地旅游业，政府先后授权在城市中心地带建设了一批高档宾馆和三座赌场，希望将这座黑人人口占80%的城市打造为“美国黑人文化的中心”。不过，这个中心除了爵士乐、嘻哈说唱外，也聚集了帮派火拼、枪支、吸毒和犯罪现象。经济低迷造成贫民窟蔓延，贫民窟刺激犯罪率上升，高犯罪率制约经济增长，在底特律这三者逐渐形成了一个死循环。2007年，底特律在全美暴力犯罪城市榜上排名第三；2010年，该城市连续第四年成为联邦调查局（FBI）眼中美国“最危险的城市”。

联邦制财政

底特律市向法院申请破产保护的消息震惊全球，但这只是美国地方政府债务危机的冰山一角。据统计，在过去的30年里，美国已有250个地方政府申请破产保护，仅2008年金融危机后就有十几个。例如，1994年12月美国加州的橙县宣布破产，当时其债务额度为17亿美元。橙县破产并不是由于经济状况不佳，而是由当任县财政官投资金融衍生品失败所致。再如2008年美国阿拉巴马州杰佛逊县政府，由于公共基础建设开支过大，而且多名官员卷入贪污传闻，县政府财政上积弊深重，县财政负债高达32亿美元。鉴于短期之内无法看到解决的希望，杰佛逊县政府向阿拉巴马州政府提交了破产申请。又如2013年4月，美国破产法庭判决裁定加州斯托克顿市破产。

值得注意的是，早先有美国媒体曾列出一份财务面临危机、未来有可能申请破产的城市名单，其中甚至包括洛杉矶市、长滩市、圣塔安娜市、圣地亚哥市、柯斯达梅萨和渥伦市等。可见，地方政府破产在美国是时有发生的，但美国却并没有因为这些地方政府的破产而受到巨大的影响，这就有赖于其特有的财政联邦制了。

美国的政府破产机制与联邦制的国家财政体制相关联。美国的财政体制分为联邦、州和地方三级，三级财政相对独立，这是由于美国是自下而上构建的一个国家。美国的县先于州出现，州又先于联邦成立。早在结成联邦之前，北美的十三个州就已经有了各自的政府和宪法，甚至还有自己的军队。在联邦制建立之后，中央政府回收了一部分权力，比如军权、外交权以及部分财权。但从本质上说，联邦制国家的中央政府与各级地方政府根据宪法有各自管辖的范围，分工明确、互不干涉。这就意味着联邦制国家的地方政府是否破产，是这个地方政府内部的事情，与州政府和中央政府都没有太大的关联，因此中央政府没有必要、也没有义务为其债务兜底，更加没有权力让其他平级的地方政府对其施以援手。

底特律向中央政府寻求援助，在理论上是可以的，但实施援助必须通过美国国会的批准。然而，美国国会议员来自全国各地不同选区，代表各个州甚至是不同党派的利益，很难一致为了单独一个地区而说话。这样的道理在州议会上同样适用，所以底特律的破产只能风险自担。

应当明确的是，政府破产与企业破产有着本质的区别。企业破产的实质是企业所拥有的资产无法抵偿其债务，企业在破产之后一般就不存在了。而政府破产使政府的信誉遭受损失，使政府的财政预算发生改变，并且重新清理政府的债权债务关系，但是政府破产并不等于政府职能的消失。导致政府破产的最主要原因是现金断流的问题，即政府缺乏足够的现金支付其必须承担的公共服务并进行债务偿还。

根据美国《破产法》的规定，地方政府的破产要保持所谓的“积极性而非惩戒性”，旨在给予债务人重建的机会。同时，地方政府不会因破产而消亡，破产的只是政府财政，而非政府本身，地方政府还必须继续提供基本的公共服务。在维持政府日常运转之余，主要的工作是以包括债务展期、免除一部分本息、对存量债务进行再融资等手法进行债务重组和平衡预算。不过，底特律破产的后遗症已经开始显现。2014年第一季度，底特律大约40%的路灯不亮，三分之二救护车由于缺乏维护费用而停止工作，市区各处废弃建筑数以万计。底特律命案发案率居近40年最高，警察接市民报警后平均反应时间为58分钟，而全美警察接警后平均反应时间为11分钟。

美国这种上级政府不干预下级政府破产的理念，也是一种约束机制，市政当局会加强自己的财政管理。同时，地方政府发行的债券其定价也受到了金融市场的约束，进而使得地方政府的财政受到市场的约束。底特律破产使得更多人认清了市政债券投资的风险。市政债券的特点之一就是其利息免交联邦收入所得税，所以市政债券是美国富有阶层的重要投资工具之一。城市债券又分为收入债券（Revenue Bonds）和广义债券（General Obligation Bonds，GO）。收入债券跟投资项目挂钩，譬如公路、桥梁、城市自来水系统等，以投资项目回报作抵押，还款来源算是比较可靠的。广义债券是城市的无抵押信用债务，当城市没有足够的收入来源时，广义债券持有人也没有办法。所以，在对美国的地方政府债券进行投资之前也需要考虑风险，每一次地方政府债务重组都是一次风险警示教育。