基建如何托底稳增长

今年上半年GDP增长7%，达到了政府预定的目标，超出了人们的普遍预期。目前的中国经济仍然处在基建托底、传统部门去产能、新的增长点青黄不接的状态，经济下行的压力仍然存在。政府出台了一些通过改革稳增长的政策，但关键还在于怎么落实。

基建投资是抓手

投资是稳增长的基本途径，基建是政府的主要抓手。在这方面的确做了不少工作，取得了一定成效。不过，目前投资增长仍在继续下滑。上半年，固定资产投资增长11.4%，比上年同期和第一季度分别回落了5.9和2.1个百分点。其中，房地产开发投资增长4.6%，分别回落9.5和3.9个百分点。然而，政府主导的基建投资增长了19.2%，是阻止投资下滑过大的主要力量，而民间投资则回落了0.7个百分点，国有控股投资的增长(12.3%)也超过了民间投资(11.4%)。

具体来看，去年9月，发改委推出了包括信息电网油气等重大网络、健康养老服务、生态环保、清洁能源等七大类投资工程包和六大消费工程，当年开工206个项目和专项，完成投资额2.1万亿元。今年七大工程包包含420多个项目，总投资超过10万亿元。截至5月底，已开工221个项目、33个专项，累计完成投资3.1万亿元，对于遏止经济下滑过快过大起了重要作用，不过仍然是“铁公基”当家。目前，国务院已经批准39个城市建设地铁，其中22个城市已经开通轨道交通运营里程2764公里，预计到2020年将有50个城市修建地铁。现在扩建的内陆机场60多个，新建的地区性机场30多个，今年航空项目投资将达到800亿美元。据公开的数据显示，2012年度，全国183个机场中，亏损134个，总亏损额29亿元，2013年以来，主要生产指标并无多大变化。这种只管投资、不管盈利、不管还本付息的发展方式，其发展模式值得探讨。

今年6月，在已有的基础之上，国务院常务会议又增加了积极筹划新兴产业、现代物流、增强制造业核心竞争力、城市轨道交通等四个新工程包。预计今年拉动基建投资规模将突破15万亿元。由于向新兴产业倾斜，投资结构有所改善。从行业投资增长分布看，前5个月，信息传输、计算机服务和软件业投资同比增长33.17%，交通运输、仓储和邮政业增长21.92%。这是值得肯定的发展趋向。

PPP虽好落地难

为了增投资和稳增长，国务院常务会议通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，开展基础设施和公用事业特许经营。这是投融资体制的重要改革和制度创新，它可以扩大民间投资领域，激发社会活力，增加公共产品和服务供给。发改委建立了政府和社会资本合作(PPP)项目库，首批向社会发布和推介的项目1043个，总投资近2万亿元。财政部以存量项目为主推进PPP示范项目建设，化解政府性债务风险，目前确定的39个示范项目，总投资约1800亿元。其中22个是地方融资平台存量项目，旨在引导和鼓励社会资本通过“转让－运营－移交(TOT)” 、“改建－运营－移交(ROT)”等方式，改造融资平台公司存量项目，减轻财政债务压力，腾出更多的资金用于重点民生项目建设。从项目所属行业来看，主要集中在污水处理、供水供暖等“使用者付费”的经营性项目，按理，这类项目收益比较稳定，容易吸引社会资本。然而，项目的签约率很低。据民生证券研究院日前发布的报告称，自从2014年9月财政部《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》出台前后，34个省市区政府推出总额约1.6万亿元的PPP项目，到目前为止，真正签约的大约2100亿元，仅占总额的1/8，实际签约落地的仅13%，尚不足总盘子的2成。

签约率低的原因是多方面的。一是与政府过去政策的不持续有关。二是地方政府仅仅将其看作一种新的融资渠道，用以代替城投债等传统融资方式，部分地方政府甚至为PPP而PPP，前期论证简单草率，甚至连基本的交易结构设计也没有，直接将原有项目改头换面作为PPP项目推出。三是财政部和发改委双头监管，不利于PPP模式的发展。虽然两部门出台的相关文件精神大致相同，但细节上仍有出入。如财政部《政府与社会资本合作模式操作指南》中将本级政府融资平台公司及其他控股国有企业排除在社会资本之外，而发改委则无此要求。这在一定程度上令参与者无所适从。财政部和发展委的PPP项目库存在冲突，也令地方政府的选择出现纠结。四是PPP的制度环境还有待完善。特别是在PPP模式趋热的同时，需要理性对待，要强化效率、效益和公共利益等约束机制，防止PPP项目进入市场化运作领域，异化为地方政府新的融资平台。