供热计量16年改革困局

16年来，住房和城乡建设部(简称“住建部”)等有关部门，一直意图通过供热计量改革以推动供热节能和建筑节能。

供热采暖是建筑能耗的大户，中国北方地区冬季供热采暖每年消耗煤炭1.5亿多吨标煤，占北方地区建筑能耗50%以上。供热计量改革，是运用市场机制促进供热节能和建筑节能的有效手段。

但是供热计量改革一路走来不易，自原国家建设部(住建部前身)1996年颁布《建筑节能“九五”计划和2010年规划》，规定了供热计量收费以来，至今已经16年过去，我国北方绝大多数城市的供热计量收费改革并未见到明显成效。

根据住建部2012年5月发布的《“十二五”建筑节能专项规划》，截至2010年底，中国完成北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造1.82亿平方米。粗略估算，实施供热计量收费的面积仅占中国总供热面积5%。

“北方供热计量收费改革是低碳的‘大西瓜’。如果供热计量有效实行，效果真的会很明显，但大家认识不到这一点，没有积极性，除了住建部推动以外，很多部门都不积极。”住建部建筑节能与科技司副司长韩爱兴表示。

供热计量改革推行如此艰辛，亟待实现供热体制的市场化变革以及执行强有力的监督机制。

供热计量改革进展缓慢

供热计量改革工作在中国进展缓慢。

供热计量改革以及由此引发的供热改革，是欧洲发达国家在上世纪70年代率先搞起来的，1973年和1978年爆发的世界石油危机，导致石油价格疯涨，造成了严重依赖能源进口的欧洲国家的通货膨胀和经济衰退，为保障国家能源安全、反通货膨胀和反经济衰退，欧洲国家把节能定为国策，在耗能的三大领域：工业、交通和建筑同时展开节能工作。其中，在建筑节能方面，主要是大力加强外保温和强制推行热计量收费改革。

中国从1996年开始在政策层面启动供热计量改革工作，当年发布的《建筑节能“九五”计划和2010年规划》，是中国供热改革史上一个里程碑式的文件。

之后，对于供热计量如何收费一直迟迟未有文件发布，直到2007年《城市供热价格管理暂行办法》出台，制定了国家层面的“两部制热价”政策。

政策进一步推进，2010年2月，住建部会同国家发展改革委、财政部、质监总局印发《关于进一步推进供热计量改革工作的意见》，要求各地积极推进供热计量收费。该意见规定，“从2010年开始，北方采暖地区新竣工建筑及完成供热计量改造的既有居住建筑，取消以面积计价收费方式，实行按用热量计价收费方式。用两年时间，既有大型公共建筑全部完成供热计量改造并实行按用热量计价收费。”

取消以“面积计价”收费方式谈何容易，在中国原有的供热体制下，供热是一种福利而不是一种商品，采用统一的、不能反映供热数量和质量的“平米热价”进行收费。

“面积计价”方式极为粗放，一方面，用热方不能决定供热温度和时间从而造成能源浪费，另一方面，供热方对温度和供热时间“缺斤短两”，用热方也毫无办法。

在“面积计价”条件下，供热公司可靠“低温供热”、“分时分区控温”和多承接节能建筑供热等，来把本属于热用户的权益据为己有。而供热计量收费后，计量后仍需要“低温供热”、“分时分区控温”，只不过是根据用户需求而定，所以供热方缺乏供热计量改革动力，使得中国供热改革开展16年了都难以获得进展。

虽然陆续有相关政策推出，但是执行的力度有限，比如《关于进一步推进供热计量改革工作的意见》中规定，要进一步明确奖惩制度，“既有居住建筑节能改造不同步实施供热分户计量改造的，不得通过验收，不得拨付中央财政既有居住建筑供热计量及节能改造奖励资金”，这个规定的执行效果不明显。

“作为企业，我们觉得做到以下两点才会比较容易开展业务，第一个是政策要做到强制性，第二是财政资金要到位。”北京海林节能设备股份有限公司热计量事业部总经理王志富对本报记者表示。

供热计量改革为建筑节能抓手

供热计量改革，是运用市场机制促进供热节能和建筑节能的最有效手段。

国家对于供热采暖节能促进建筑节能的作用相当看重，国务院2007年出台的《节能减排综合性方案》要求，在建筑节能中，供热采暖节能必须承担至少1/3的任务指标。要实现这个目标，供热计量必不可少。

通过供热计量以实现供热采暖节能，简单地说，就是装上热计量表后，就像读电表或水表那样，根据热计量表的读数，用热方用多少热就交多少钱，由于与供热费用直接挂钩，用热方出于经济性将尽可能少用热以少交暖气费，而供热方也会出于经济性采取节能技术以降低供热成本，双方的努力将降低供热的能源消耗。

但是，要使供热计量改革成为供热节能和建筑节能的抓手，首要任务是要完成供热的商品化改革，其中包括：第一，把热由福利变为商品，“暗补变明补”；第二，制定“两部制热价”，实现“平米热价”向计量热价形式上的转化。

“暗补变明补”将是供热计量收费政策实施的前提条件。

所谓“暗补变明补”，是指采暖费用将通过多渠道筹集，由“单位统包、个人无须缴费”的福利供暖方式，逐步变为“家庭直接向供热企业缴费”。表面看来，这是缴费方式的变化，但实际上，这涉及到供暖体制的变革。

“暗补变明补”工作在艰难推进，以北京市为例，北京市发改委早在《2007年北京市国民经济和社会发展报告》中明确提出，热费补贴“暗补变明补”方案将于当年年内出台。但是，迄今“暗补变明补”政策在北京还尚未出台。

至于供热计量收费实行“两部制热价”，是执行国家的规定。根据原国家建设部、国家发改委2007年发布的《城市供热价格管理暂行办法》，热计量价格要实行基本热价和计量热价相结合的“两部制热价”。其中，基本热价反映人工等采暖固定成本，按建筑面积征收，以解决户间传热引起的“盗热”问题；而计量热价主要反映变动成本，按用热量征收，以实现用多少热花多少钱的目标。

“‘两部制热价’的实施既可节能降耗，显现出节能住宅的效力，又是在供热宏观管理上落实科学发展观的重要举措，是对中国计划经济时代留下来的‘一部制固定热价’体制的重要改革。”世界银行“供热改革与建筑节能”项目办专家辛坦认为。

各地具体“两部制热价”价格由当地主管部门制定，再以北京市为例，2010年9月，北京市市政市容管理委员会、北京市发改委等部门，联合发布了《北京市居住建筑供热计量管理办法(试行)》，其中规定，基本热价按照建筑面积征收，燃煤锅炉，市热力集团，燃气、燃油和电锅炉供应的居住建筑，基本热价标准分别为7元、12元、18元/建筑平方米·采暖季；计量热价按照用热量征收，价格标准为0.16元/千瓦时(44.45元/吉焦)。

供热计量的目的，是为了实现建筑节能，其与建筑节能之前起相互促进的作用。

“如果建筑外墙保温还没有做，就先做室内的温控和热计量，这是没有意义的，就相当于老百姓说的，冬天穿裙子，喝着酒、吃着肉，还是觉得冷；如果穿棉袄，喝凉水都不怕冷。”王志富说。

供热计量发展三大难题

粗略估算，实施供热计量收费的面积仅占中国总供热面积5%。供热计量技术有待完善、积极性不高与供热节能“蛋糕”不好分是三大难题。

供热计量收费面积比起以前还是有进步。从北京市来看，“北京从2010年开始全面推行供热计量，供热计量收费面积现在已经达到8200万平方米，相比北京6.97亿平方米的供热面积来说不多，但是，从绝对值增量来说，从2010年到2012年3年时间，从3000万平方米增加到8200万平方米，发展很快。”北京市市政市容管理委员会供热办调研员赫迎秋对本报记者表示。

技术方面，“通过多年的计量改革实践，特别是2010年后的全面推进，北京市供热计量收费改革政策管理体系已基本建立，但供热分户计量技术仍处于不断创新、完善和成熟过程，相关政策也要随之尽快完善，才能更好地推动供热计量收费改革，促进供热节能减排。”赫迎秋指出。

至于积极性方面，其实，供热计量收费改革，对供热方的要求是很高的。

“对于供热方来讲，供热计量之后，对于他们意味着什么呢？意味着精细化管理，给他们带来的是一场革命，北京有1700多家供热单位，4000多座锅炉房，过去有一些供热单位甚至没有大学毕业生，如何在短期内提高管理水平？”赫迎秋表示。

说到供热节能“蛋糕”，一方面是开发建设单位建设保温更好的、热负荷更低的房子，另一方面是供热单位在热源侧要真正节能，真正能够降低燃料消耗，能够降低成本，才能有钱退给用户，还有就是用户的行为节能，这就是供热节能的“蛋糕”。

“对于已经使用了节能技术的好的供热单位，通过供热计量之后，他的‘蛋糕’可能会大一些，但是还要切走一部分给用热方。进一步推动供热计量及供热节能，需要依靠市场机制、价格机制、热费缴费机制、供热体制、监管机制等多种手段，需要有个过程。”赫迎秋指出。

亟待市场化变革与监督机制

供热计量改革如此艰辛，亟待实现供热体制的市场化变革以及执行强有力的监督机制。

“供热计量是运用市场机制促进供热节能的有效手段，但是现在的供热体制也没有达到完全的市场化机制，缺乏有效的监管手段和约束机制，在这种大背景下，推动供热计量改革工作，有难度是必然的，我们也在积极想办法克服困难，解决难题。”赫迎秋指出。

上世纪70年代，前西德用3年时间就完成了强制性的热计量收费制度的推行，因为在强制推行之前，前西德的供热体制就已经完全是市场化的体制和相对竞争性的体制。对于大的房产主来说，是在比较区域供热、分户电采暖、分户燃气采暖等方式的成本和价格后，选择一种经济的供热方式，各种供热方式完全是自由竞争，迫使供热公司为了在竞争中生存，不得不搞好企业管理、加强成本控制、搞好服务，以使其热价具有竞争性。

“中国供热企业缺乏统一的行业规划，市场分割严重，供热企业资质差异较大，条块分割现象较为严重，这些因素是效率低下的根源所在，也影响了规模经济的实现。”供热行业一位专家表示。

据了解，“十二五”期间，北京将启动供热企业改革，让挂在各个政府部门、机关单位名下的供暖企业转制，实行企业化运作，届时居民的供暖效果将由行业主管部门直接管理。

至于供热行业的监督机制，在中国是欠缺的。

当前，中国没有国家层面的资质管理。之前，中国集中供热的行政审批受到原国家建设部于1996年7月1日颁布的名为《城市可燃气体以及集中供热企业资格证书的行政法规》的第51号令所管制。

但到了2004年6月29日，住建部颁布了第127号指导文件，废除了之前颁布的第51号令。在第51号令之后，政府部门再也没有推出集中供热企业行政管理资质的相关后续政策。自那开始，再也没有出现国家层面的行政许可立法。

“缺乏监管和约束机制，供热单位可以说，‘我不做节能，你能拿我怎么着’，国家2004年取消了准入和退出机制，但是，供热既然需要精细化管理，就应该要有一定的资质要求，现在北京有1700多家供热单位，其中包括大量新建的非专业化的供热单位。如果能够从国家政策层面出台资质管理办法，将有助于尽快提高供热行业整体管理水平，对供热计量收费改革、节能减排和供热服务水平的提高都具有重要推动作用。”赫迎秋表示。