刘尚希：预算体现了一种法治理念

2014年，财税领域的改革动作频频。《深化财税体制改革总体方案》在中央政治局会议上获得通过。预算法十年磨一剑，第一次修订最终获得通过。

作为财税改革重要组成部分，2014年内国务院还下发了三个文件，分别是深化预算管理制度改革的决定、加强地方政府性债务管理的意见、清理规范税收等优惠政策的通知——预算改革有了改革清单，存量债务的清理甄别、税收等优惠政策的清理均在进行当中。

税制改革方面，营改增仍在进一步扩围，煤炭资源税从价计征方案出炉，消费税也进行了部分调整。

十八届三中全会通过的决定指出，财政是国家治理的基础和重要支柱；按照规划，到2016年要基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，具体而言是预算改革要取得决定性进展，税改在立法等方面取得明显进展，事权和支出责任划分改革要基本达成共识。

2015年财税改革哪些领域能取得实质性进展？新预算法的正式实施，会带来什么改变？中央与地方事权划分，应遵循什么路径？地方债经过清理甄别后，是否还有风险？2015年房地产税、环保税等税种改革是否会获得突破？税收等优惠政策的清理，又会带来什么样的改变？

带着这些问题，21世纪经济报道记者专访了财政部财政科学研究所所长刘尚希。

落实新预算法，

树立法制观念

《21世纪》：如何评价2014年的财税改革？

刘尚希：财税改革的总体方案已经通过，财税改革的三大任务分别是预算改革、完善税制和建立事权和支出责任相适应的制度。今年主要推进了预算和税制这两方面的改革。

2014年财税改革最大的一个亮点在于新预算法的修订通过。新预算法的一个重大突破是预算理念的变化——过去，仅仅把预算当做政府分钱的工具，现在预算变成了约束政府行为的一种制度安排。

预算的功能不仅仅是分钱，还要规范政府收支活动、约束政府行为，体现了一种法治理念：只有当政府有了钱，才能办事；政府的职能行使，取决于预算；预算不是政府说了算，而是人大说了算；人大通过预算来约束政府，人大通过人民代表来反映人民的利益诉求；这样预算也体现了人民的意志。

新的预算法修订通过后，关键是落实。为保障新法得到贯彻，新预算法加强了问责。如果不把法律当一回事，那么法律的作用相当有限。要让法治变成一种信仰，让规则成为人们行为自觉的一种约束，尤其是各级政府和官员，行事前需要考虑法律。新预算法通过后，会带来新的改变。

税改方面的进展也很明显。营改增进一步扩围，煤炭资源税纳入从价计征范畴，消费税也进行了调整，如成品油税额增加。

虽然提高成品油税额，调税的方式不是很完善；但以税收手段调节消费者和生产者行为，促进节能减排、促进绿色发展、改善空气质量，其动机和目的是公共性的，是毋庸置疑的。

《21世纪》：2015年的财税改革可能在哪些方面取得突破？

刘尚希：2015年财税改革很重要的一点就是让预算法落地。这不仅仅是财政部门一家的事情，还涉及到各级政府和政府各个部门，难度很大。要让预算法更好地实施，要加快预算法实施条例的出台，对一些具体问题加以明确。

预算改革2015年还要推动建立中长期财政规划；现在只有年度预算，没有中长期的考虑，会导致决策的短期化。另外，改善民生方面，需要跟财政能力结合起来，充分考虑财政的可持续性。

税改方面，房地产税和环境税已经明确要通过人大立法来推进改革，2015年能否出台还不确定，这取决于立法进程。个税已经有个税法，如果要调整，需要启动修法程序，比较复杂。资源税和消费税则没有明确规定，可由经人大授权的国务院对具体税制要素进行调整，如税率、征收环节、征收范围等。

2015年，营改增会继续扩围，逐步实现全覆盖，资源税也会进一步扩大改革范围，消费税可能也会进行部分调整。

中央下放部分决策权，

上收部分支出责任

《21世纪》：财政部部长楼继伟在十八届四中全会后曾撰文表示，要推进各级政府事权规范化、法律化。现在各级政府事权是否能划分清楚，能否固定下来？

刘尚希：央地关系的调整现在还在研究当中。这需要先划分清楚中央和地方的事权，事权划分清楚后，中央与地方税收划分以及相应的转移支付才有依据；而中央和地方税收划分，需要等税改完成之后。

现在关于事权划分，学界有研究，但多是比较研究，就是看看美国、德国、法国等国家怎么划分。至于我国央地事权划分，目前还没有很清晰的思路和明确的办法。

在事权划分方面，西方发达国家普遍采取按照事权项目来划分，诸如教育、治安、垃圾处理等具体事项，都明确划分到某一级政府，而且大多数事项在不同层级政府里划分得很清楚。某项具体事项归某级政府的话，相应的决策权、支出责任、具体执行等，都归由该级政府说了算。

但我国则一直按照事权要素来划分，事权要素分为决策、执行、支出责任、监督这四项。我国事权划分上，整体上表现为中央决策、地方执行。除了国防和外交，总体看完全是中央事权，其他事权多体现为中央决策、地方执行。

在这种中央决策、地方执行、多数事权由各级政府共担的情况，要把西方国家事权划分方式照搬到中国，实现事权划分的稳定很困难。

目前我国事权调整的特点是，部分决策权下移，部分执行权上移。适合交给地方决策的事情，更多地将决策权下放给地方；通过上收部分事项的执行权，增加中央政府直接的支出责任，以此提高中央政府的支出比重，减轻地方政府的支出负担。

《21世纪》：我国中央和地方事权演变呈现什么特点？

刘尚希：改革开放以来，尤其是市场化改革之后，我国地方政府的权力实际上是扩大了。地方权力的扩大，主要体现在执行权；决策方面仍主要由中央做出，但一些中央没有做出明确规定的事项，比如属于国家所有的矿山、土地等公共资源，很多时候都是地方在决策，这方面地方权力很大。

这些国有的矿山、土地等公共资源，虽然所有权上是国有的，但具体的占有权、使用权、收益权等所有权权能，并未有明确的法律规范，无明确授权。这些公共资源的管理，目前仅经营性国有资产，明确为由地方政府行使出资人的职责；其他多延续了计划经济时期的“国家所有、分级管理”的模式，但“分级管理”实际演变成“分级所有”。

像土地虽为国有，但收益主要归地方政府，中央政府只分享了很少部分；地方政府可以利用零地价来招商引资。再比如，很多矿山资源，基本就是“在谁的地盘上，就归谁所有”，由于没有明确的法律规定，主要靠部门发文，而政策又会随着宏观调控变动，比如像稀土这样的战略资源，各地随意开挖，国内开发商彼此杀价，出口量很大，出口价很低，整体看得不偿失。

这涉及到产权理论和产权制度，在我国公有制条件下，产权理论和产权制度方面如何创新，亟待重视和加强，这事关我国基本经济制度的完善与稳固。

地方债最大风险来自

或有债务

《21世纪》：目前地方债甄别过程中出现一种现象，地方财政部门发文表示一些债务不属于政府债务，你怎么看？

刘尚希：这主要由于政府直接负债和或有债务界限模糊，缺乏统一的政府会计准则，各地对于政府直接负债和或有负债认识不一样造成的。

基层政府对这两类债务的边界把握不准。当初为了便于发行债券，将这部分纳入直接债务范畴，借此为债券增信；但上级政府在审查时发现这种做法不妥，因为纳入直接债务范畴，增加了政府的风险，于是要求变为政府或有债务，相应市场风险加大。

地方政府债务是地方政府负有无条件偿还责任的债务；政府性债务则包括或有债务，城投公司、平台公司的部分债务也在这个范畴里。目前我国甄别政府债务的办法，诸如依据项目是否是公益性，是否拥有现金流等标准来分类，这里的公益性、现金流属性都可以通过人为设定来形成。

比如一些项目没有任何现金流，是否就不能通过PPP模式进行转换？像垃圾处理项目是公益性的，但没法通过市场产生现金流，是否意味着垃圾项目就不能转换成PPP模式？其实也可以，因为任何项目的现金流，可以来自于市场，也可以来自于政府补贴；另外，通过技术手段改造，也能产生现金流，如同时进行垃圾焚烧发电，则会产生现金收入。

另外，有些项目没有直接现金流，但跟其他项目搭配起来，就能产生现金流。比如修一条三级公路，这条路修起来后，把道路两边的很多项目带动起来，周围地价也会升值，当把这条路和周边项目组合起来，就能产生现金流。

因此，现在以项目是否有现金流、是否是公益性，来划定存量债务究竟是直接债务还是或有债务，是不太准确的。部门之间没有共同的尺度，就会出现争议，操作中会出现反复博弈，也给市场带来了困惑。这需要尽快建立政府会计准则。

《21世纪》：财政部曾经下发征求意见稿，里面提到2015年底之前为过渡期，通过融资平台为在建项目的融资还可以延续原有的融资渠道进行。但正式文件并未下发，如何看待这个过渡期？

刘尚希：地方债务风险化解过程中，肯定需要过渡期。过渡期主要为一些在建项目留下缓冲空间，不能一刀切。一些在建项目还有两年或三年才能完工，很多都是市政工程，若阻断项目进度，易形成半拉子工程。

但也需要对在建工程进行清楚界定，以防地方政府将在建项目和新建项目捆绑打包，利用原有融资渠道为新建项目融资；或者将在建项目融资，挪用到其他项目上。

《21世纪》：经过2014年的存量债务清理后，地方债是否还有风险？2015年需要关注什么风险点？

刘尚希：目前来看，政府直接负债风险不大，最大的风险来自于政府或有债务。

因为或有债务是在一定条件下，由政府承担偿债责任，这个“一定条件下”是不确定的，出现的新情况难以把控：也许政府无需承担任何责任，债务顺利偿还；或许政府要负担连带责任，承担一定偿债责任。