人民法院不宜继续行使执行权

专访全国政协委员、中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心副主任汤维建：

人民法院不宜继续行使执行权

核心提示

由法院行使执行权属于我国司法资源配置不当的表现，这一方面加剧了“执行难”，另一方面又掣肘了审判权的行使，影响了法院的形象，因而需要改革，实现审判权与执法权的分离。

本报记者 王尔德 北京报道

十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出了执行体制改革的任务：“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”，“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制”；“理顺行政强制执行体制”等。

对此，全国政协委员、中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心副主任汤维建对21世纪经济报道分析，执行体制改革不仅仅涉及人民法院对民事案件和行政案件的强制执行问题，同时还涉及刑事执行体制的统一化构建以及行政强制执行体制的改革与完善等问题。

汤维建认为，这就要求我们国家的执行体制应当立足于统一的顶层设计，并加以科学合理的构建之上，他尤其建议人民法院不宜继续行使执行权。

实践操作中的困境

《21世纪》：在现行的法院结构下，法院内部既有审判机构，又有执行机构。这种结构会有哪些问题？

汤维建： 就审判机构所行使的审判权而言，上下级法院之间所形成的是监督与被监督、指导与被指导的关系；就执行机构所行使的执行权而言，上下级法院之间所形成的是领导和被领导、命令和服从的关系。

同一个法院院长，在遇到审判权之时，它与上级法院院长的关系是监督与被监督的关系；但在遇到执行权之时，它与上级法院院长之间的关系则变为领导和被领导的关系。单一性的主体遇到了复合性的关系，在实践中必然会陷入操作上的困境，也更加强化了司法上下级的行政化关系，不利于司法改革“去行政化”的进行。

《21世纪》：法院既享有审判权也享有执行权，这是否与法院本身的定位有冲突？

汤维建：法院是宪法规定的行使国家审判权的法定机关，行使审判权是其本位性权力，其他权力如果存在，也必然附属于审判权。1995年《法官法》对法官的定义是“依法行使国家审判权的审判人员”，通篇没有提到“执行官”或“执行员”。司法实践中，人们一般称执行员为“干警”。在人们的观念中，执行员的地位比审判员的地位要低，在审判员和执行员之间，人们一定首选担任审判员。只要法院同时存在这两种权力和两种机构，这种重审判、轻执行的观念和习惯做法便是难以克服的。

受“重审轻执”的观念之影响，使法院难以克服“审执不分”的弊端。因为将执行权放在法院行使，尽管可以使执行庭或执行局不行使执行裁判权，但不能保证执行裁判权和执行实施权之间不互相渗透和影响，尤其不能确保审判权不会人为地干预执行权。只要法院同时行使两种权力，就不可能真正实现“审执分立”。

加剧执行难

《21世纪》：由法院行使执行权，是否也影响了法院审判权的行使？

汤维建：从法院行使审判权的角度讲，由法院行使执行权，也不利于法院减轻工作负担，纯化审判权，集中精力搞好审判工作，从而提高其司法地位。随着审判体制改革的深入推进，法院的作用日益突出，审判权的独立性不断强化，与审判有关的职能也出现了扩大化趋势，这必然要求法院集中其全部精力在审判权的独立公正行使上，而不是逆其性质而动，花费极大的力气来解决其难以解决的“执行难”问题。

《21世纪》：为什么在现行体制下会出现“执行难”的问题？

汤维建：法官应当保持中立，但在执行中执行员必定要站在权利人的立场而难以保证其中立性。法院要加大执行力度，难免受到失去中立性或者出现了偏颇性的质疑和责难，并由此影响法院公正司法的总体形象。尤其是，由法官采取强制性执行措施，与老百姓对法官的形象期待也难以合拍。为了避免采取强制措施，执行员总是小心翼翼地促成当事人和解，或者对当事人反复做思想教育工作，致使执行缺乏应有的威力和刚性，从而导致执行不力，执行效率低下，最终陷于“执行难”。

同时，地方保护主义是造成“执行难”的原因之一，要真正地、彻底地摆脱地方保护主义的影响，就必须使行使执行权的机构完全不受地方权力的制约和限制，按其行政权属性，实行绝对化的垂直管理，不受地方的任何影响，地方政府也不可能施加其干预的影响力。而目前由法院行使执行权，是不可能摆脱地方保护主义的羁绊和影响的。

《21世纪》：由法院行使执行权，是否也存在执行腐败的问题？

汤维建：由法院行使执行权，难以构筑严密的法治监督体系。任何权力都是受到制约的，不可能是无限制的。目前执行中之所以出现较多的腐败现象，这与执行程序中缺乏系统有效的监督有关，而执行体制不完善，其中包括执行监督体系的缺乏。对执行机关的监督，从权力角度看，应包括人大监督、检察监督和审判监督等三个方面。由法院行使执行权，不可能将执行行为纳入审判监督范围。当事人对执行行为不满，不能提出行政诉讼。而提起行政诉讼是构筑执行监督体系时所不可或缺的一环。

合理配置司法资源

《21世纪》：那么您认为，如何改革执行权的配置问题？

汤维建：由法院行使执行权属于我国司法资源配置不当的表现，这一方面加剧了“执行难”，另一方面又掣肘了审判权的行使，影响了法院的形象，因而需要改革，实现审判权与执法权的分离。

以前我们一直提的审判权和执行权相分离，是在法院内部进行“二权”运行机制上的分离，这种运行机制上的分离，具体来说将传统的执行庭在法院内部升级为比审判庭高半级的执行局，执行局接受本院院长和上级法院执行局的双重领导。

尽管这种审判权与执行权相对分离的改革具有一定的理论创新和探索意义，但这种分离依然不彻底，或者说，只是表面上的分离，而不是实质上的分离。

因此，我建议下一步改革的基本思路就是将执行权从法院分离出来，将其交由司法行政机关行使或者另设的专门执行机构行使。

（编辑：吴红缨，如有意见和建议请联系 wuhy@21cbh.com；）