区分对待不同性质的土地违规

近日公布的《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，披露了“土地出让收支和耕地保护审计情况”。这次审计是2014年政府工作报告部署的一项重要任务。审计署用几个月的时间，重点对29个省本级、200个市本级和709个县在2008年到2013年期间的土地出让和耕地保护情况进行了审计。与政府性债务审计类似，土地审计也是一次摸底，为发现并解决问题提供了依据。

审计中发现了很多问题，涉及土地审批、征收、利用、供应、土地出让收支等多个方面。举例来说，土地出让收入少征3664.23亿元，减免或返还土地出让收入7218.11亿元，这两项少收1.1万亿元，占土地出让收入(13.34万亿元)的比例达到8.2%。违规协议出让、虚假“招拍挂”或“毛地”出让等供地14.43万公顷，违规以租代征、改变规划条件等用地21.86万公顷，这两项违规供地36万公顷，约占批准建设用地(207.57万公顷)的17.5%。

土地出让中存在的问题，既是因为一些地方管理不到位、执法不严格，也是因为法律和制度不健全，后一方面的原因导致问题层出不穷，使违纪违法等不规范行为普遍发生。因此，解决土地出让中的问题，既要靠加强管理，更要靠完善制度。

对于完善制度，审计署的态度是开放的、务实的。在“答记者问”中，审计署提出，要历史地、辩证地、客观地看待一些问题，不用过时的制度规定衡量当前的创新事项，要支持突破原有制度规定的创新举措。这就是说，土地出让中一些违反现有制度规定的行为，不一定就是不合理的，处理的方法不一定就是削足适履，而是有可能改进制度去适应现实情况。

土地出让中的违规行为其实可以分为两类。一类是为个人谋私利，这又有两种情况，一是中饱私囊，一般都会牵涉到受贿；二是急功近利地追求短期的政绩。另一类是为发展当地经济而集约利用土地，例如，为了促进工业发展而违规出让土地。一些地方政府在招商引资时，向企业承诺低价用地，但土地出让要走招拍挂程序，企业可能需要支付较高的土地出让金，为此，地方政府对企业减免、返还土地出让收入。这是违反招拍挂制度的。

对第一类土地违规行为，当然要严惩不贷；对第二类土地违规行为，则不应“一刀切”地查处。我国各地发展程度不同，给予地方一定的自由裁量权是有必要的，这可以促进土地制度的完善。当然，如果为第二类违规行为留一定空间，第一类违规行为就会钻空子，这就需要加大土地审计的力度。