江苏“营改增”减收调查： 地方主体税种亟待重构

江苏“营改增”减收调查： 地方主体税种亟待重构

导读

从21世纪经济报道记者调研的江苏几个省辖市看，营业税均是地方第一大税种，而营业税收入绝大部分纳入地方公共财政预算收入，在营改征增值税后，即便税收收入总量不变，地方公共预算收入也将减少75%。

本报记者 王海平 江苏报道

“营改增”进入收官阶段，使得营业税退出历史的时间正在接近，这让地方税务局倍感压力。

对参与的企业而言，在对“固定资产”等进行了一轮新投入后，随即开始享受到“营改增”带来的减负效果。但改革中由于财税体制的设置，对地税局而言，则将丧失当下最大、收入占比最高的主体税种。

21世纪经济报道记者近日在与江苏省多个省辖市地税局沟通中获悉，主体税种缺失以及如何构建新型地税格局是全面“营改增”后地税系统需要解决的最为迫切的现实问题。

地税最大主体税种消失

从近些年江苏省以及各市地税收入看，营业税、所得税（企业、个人）是当前地税收入中最为主要的三大主体税种。

以苏北某省辖市地税局向21世纪经济报道记者提供的数据看，在2014年，上述三个税种合计入库占地方全部地税收入约60%，而营业税占比三大主税约82%，以此计算，营业税占地方税收的比重接近50%。而从增幅看，近10年来主体三税均保持在10%以上，增量贡献率一度超过70%。

一旦“营改增”全面落实到位，也就意味着地税最大主体税种的消失。

对地方政府而言，多年来营业税在增加地方财政收入上超越其他税种，具备稳定、可管控、带动性强等明显优势。

尽管目前地税征收的税种有18种之多，但“面散量小”，“作用”无法与营业税比拟。一位地税局副局长忧心忡忡地对21世纪经济报道记者说，“‘营改增’一到位，地税收入将断崖下降。”

至少在过去的3年中，上述省辖市营业税占地方税收的比重基本维持在48%上下，而其中建筑业、房地产业和金融业三行业营业税合计占营业税总额的80%以上，这也正是目前“营改增”的重点领域。

“一方面，地税收入总量下降；另一方面，从所得税等（地方部分）其他税种的规模和增幅看，无法承担起营业税曾经发挥的重要作用。”

此外，“营改增”会导致企业所得税转移至国税部门征管失去新的增长空间。而主体税种的征收权转移，面临考验的还有在代开发票时随主体税种附征的企业所得税、个人所得税、城市维护建设税和附加等。

科学界定“央地”事权

从目前的财税体制改革看，维持增值税75：25的税收分成比例并未出现要调整的信号。

因此，随着“营改增”的深入，在这一分税制比例结构下，中央级收入增加、地方级收入锐减的趋势已十分明显，这将进一步降低地方财政收入在财政总收入中的比重。

从21世纪经济报道记者调研的几个省辖市看，营业税均是地方第一大税种，而营业税收入绝大部分纳入地方公共财政预算收入，在营改征增值税后，即便税收收入总量不变，地方公共预算收入也将减少75%。

以另一省辖市数据为基础显示，在2012-2014年，市地税局分别征收营业税（不含省级营业税）68亿元、83亿元、92亿元，分别占地方公共预算收入的比重为33%、36%和35%。

“我们在2015年安排营业税增长10%的计划，以此计算，‘营改增’后，地方将减少地方公共预算收入约76亿元，地税部门对地方财政的贡献将大幅度缩水。”

而如果要保持“中央与地方财力格局总体不变”的趋势，则现行中央与地方的税收分成办法必须做出改变，以补足地方财力因体制变动带来的“政策性”缺口。

这是因为，在现行财税体制下，增值税、企业所得税、个人所得税等均属于中央与地方共享税种的地方部分，其收入大约占到地方税收收入的35%左右。

地方依据实践的测算提出了建议方案：

其一，建议将增值税、所得税分享比例调整为70：30和50：50。以2015年地税计划收入增幅10%计算，则上述省辖市可因此弥补公共预算收入约18个百分点。

其二，建议按国际惯例，将所得税的共享方式由现在的“收入分成”改为“分率共享”，可由中央设定全国统一征收的税率，地方政府可在这一税率之外加率征收，但最高限制的加征税率由中央控制。

其三，对中央而言，建议利用“营改增”契机，将增值税划为完全意义上的中央税，以切断地方政府在推动经济发展与获得税收收入之间的关联，再根据各地人口数量、辖区面积等因素，通过一般转移支付来平衡各地财政收支。

有学者表示，从推动经济转型的角度看，可设置差别化的增值税分享机制，适当降低工业部分的增值税地方分享比例，以提高服务业部分增值税的地方政府分享比例。

目前，地方政府对服务业的投入以及服务业带来的贡献已成为推动经济成长的重要力量。

“营改增”带来的一大变化是，要重构地方收入体系，但其前提是科学界定中央和地方的事权范围，以及财力与事权匹配、事权与支出责任相适应的制度。

除了尽快形成中央、地方以及共享事权的清单外，地方建议增加中央政府的支出责任，至少要使得中央财政支出占全国财政支出的比重要从当下的15%逐步提高到30%，如在重大民生与基础设施建设事项上（新农村建设、保障房建设等），其支出的主体责任应主要由中央负责。

地方主体税种构建

从调研的情况看，在“营改增”后，如何构建地方主体税种是探讨得最多的话题。

地税方面的首要建议，在于将消费税改为地税征收。这是因为，消费税收入与地方人口和经济发展能力关系密切，更符合地方实际。

某省辖市地税局测算发现，如果改为地方税种，则可弥补营改增后公共预算收入缺口的6%。同时，如果车购税转由地税征收，可弥补缺口达9%。

其次在于所得税。从国际经验看，所得税已是财政收入的主要部分，这符合长期发展的要求和方向。对垄断性、暴利行业的高额利润，根据其利润率的高低，按不同比例征收。

“有过渡性政策，但压力仍很大”，上述某地税局副局长表示。

从地方角度出发，构建新型地方税收体系仍有很多的空间，如，将现行的房产税、城镇土地使用税合并为“城市房地产税”，按照房地产评估价值扣除10%-30%后作为计税余值，租金收入不再征税，或将房地产交易环节中契税与印花税“合二为一”。

“目前地方收入中非税收入的比例占比较大，这不仅加大了交易成本，也挤占了税收增长空间”，一位从事预算管理的官员提出建议，“费改税”可将大量分散于地方、部门的政府性收入纳入财政收入。

（编辑： 吴红缨 如有意见和建议请联系wanghp@21jingji.com；wuhy@21jingji.com）