潘盛洲谈“十三五”财税改革：适度加强中央事权和支出责任

潘盛洲谈“十三五”财税改革：适度加强中央事权和支出责任

赋予地方适度举债权限，清理规范重点支出与财政收支增幅或生产总值挂钩事项

聚焦“十三五”

在明晰事权的基础上，进一步明确中央承担中央事权的支出责任，地方承担地方事权的支出责任，中央和地方按规定分担共同事权的支出责任，中央可以通过安排转移支付将部分事权的支出责任委托给地方承担。

本报记者 王尔德 北京报道

十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，要深化财税体制改革，建立健全有利于转变经济发展方式、形成全国统一市场、促进社会公平正义的现代财政制度，建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度。

在近日由人民出版社出版的《<中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议>辅导读本》一书中，中央政策研究室副主任潘盛洲在署名文章《深化财税体制改革》中指出，《建议》为“十三五”时期财税体制改革指明了方向、提出了要求。

合理划分税种

潘盛洲表示，根据《建议》提出大建立事权和支出责任相适应的制度，应重点从两个方面努力。

首先，适度加强中央事权和支出责任。具体而言，将国防、外交、国家安全等关系全国政令统一、促进区域协调发展等重大事务，集中到中央，以提高全国的公共服务水平和效率；将区域性公共服务明确为地方事权；将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务明确为中央与地方共同事权。

在明晰事权的基础上，进一步明确中央承担中央事权的支出责任，地方承担地方事权的支出责任，中央和地方按规定分担共同事权的支出责任，中央可以通过安排转移支付将部分事权的支出责任委托给地方承担。

其次，进一步理顺中央和地方收入划分。应在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的前提下，围绕调动各方面积极性、考虑税种属性等因素，深化税制改革，加快形成有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。

具体而言，应遵循公平、便利、效率等原则，合理划分税种，将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税，或地方分成比例多一些。收入划分调整后，地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还等方式解决。

建议一般不采取挂钩方式

《建议》提出，建立全面规范、公开透明预算制度，完善政府预算体系，实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理。

潘盛洲认为，首先要完善政府预算体系。我国对某些领域（如教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等领域）的财政支出实行了与财政收支增幅或生产总值挂钩的政策。应该说，支出挂钩政策为相关领域发展发挥了重要作用。但由于这些挂钩支出占了全国财政支出的相当大比重，使得财政支出结构有些固化、僵化，既增加了政府统筹安排财力的难度，又造成专项转移支付过多、资金投入重复低效。

应在继续把上述领域作为支出重点予以优先安排、确保有关事业持续健康发展的基础上，清理规范重点支出与财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。

为调动各方面积极性、推进基本公共服务均等化，政府的收支应全部纳入预算，实行全口径预算管理，明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算的收支范围和功能定位，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。同时完善转移支付制度，增加一般性转移支付规模和比例。

其次，要实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理。国务院明确提出，要推行中期财政规划管理，即对未来三年重大财政收支情况要进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，要研究政策目标、运行机制和评价办法。推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制。通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性。

此外，推动预算制度透明化。2014年，已有99个中央部门公开了部门预算，100个中央部门公开了本部门“三公”经费预算。应继续扩大预算公开范围，细化公开内容，除法定涉密信息外，所有使用财政资金的部门都要向社会公开本部门预算决算。

赋予地方适度举债权限

《建议》提出，建立规范的地方政府举债融资体制。对此，潘盛洲指出，根据中央相关文件精神，应重点做好五项工作。

首先， 赋予地方政府依法适度举债权限。经国务院批准，省（区、市）政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的，由省（区、市）政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位举借。地方政府举债采取政府债券方式。

其次，对地方政府债务实行规模控制和分类管理。地方政府举债不得突破批准的限额。一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理；专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。

第三，严格限定政府举债程序和资金用途。地方政府在限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准，并遵循市场化原则。举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

第四，建立债务风险预警及化解机制。财政部根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险，对债务高风险地区进行风险预警。债务高风险地区要积极采取措施，逐步降低风险。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。

此外，建立考核问责机制。把政府性债务作为严格硬指标纳入政绩考核。省（区、市）政府要对本地区地方政府性债务负责任。

（编辑：胡欣欣，如有意见和建议请联系：wangjk@21jingji.com，huxx@21jingji.com）