聂日明：养老全覆盖不应洒胡椒粉

日前，央视报道，黑龙江双城市幸福乡久援村计发的养老金每人每月3毛钱，致使71岁农民还要被迫外出打工糊口。此前7月份，国务院明确要求，2012年底实现城乡居民社会养老保险制度全覆盖。当前阶段则由中央财政出资，年满60周岁的农村居民每个月将会领到55元的基本养老金。

3毛钱的养老金是老农保的支付标准，这是上世纪末农村尝试建立的社会养老保险体系，现在看来失败无疑。基于对这一实践的反思，中央政府从全国层面，试图构建全新的城乡居民社会养老保险体系，包括新型农村养老保险和城镇居民养老保险，以解决日益严重的社会养老危机。至此，城镇职工和财政负担的职工以外的居民均被纳入养老保障体系。自2009年开始，就有部分省市开始执行基本养老金的发放，过去3年时间，已经有1亿多老年人开始按月领取国家发放的基本养老金。

养老金能全覆盖当然是一件好事，但前景并不乐观。就算按照当前新农保的标准，每人每个月仅55元基本养老金。而根据人力资源和社会保障部公布的数据显示，全国企业参保退休人员月人均基本养老金达到1511元，是新农保的27.5倍，北京等地区月发放标准更超过2000元。在当前的物价水平下，哪怕是农村，也很难相信55元可以支付一个老人一个月的生活支出。

从退休养老金的替代率来看，2011年农民家庭人均现金收入达到9260.57元，基本养老金的替代率为7%，远低于城镇职工近40%的水平。因此，号称全覆盖的城乡居民社会养老保险制度，目前的支付标准对于居民养老来说，只能算是杯水车薪，远远谈不上解决养老问题。事实上，2011年新农保的养老金支出为588亿，仅为中央财政支出56435亿元的1%，同期城镇职工的养老金支出为12765亿元，相当于中央财政支出的23%。有网友也因此将现行体系戏称为“把一枚鸡蛋打在太平洋里，搅搅成了蛋花汤”。

但即便如此，全国范围的基本养老保险体系已经缺口难填，养老保险的补亏占同级地方财政收入的规模越来越大。根据《2011中国养老金发展报告》，仅2010年，全国便有14个省、地区的基本养老保险已收不抵支，缺口总计达679亿元。

在这种情况下，各级政府都不愿意提高基本养老金的支付标准，一来收支缺口财政负担不起，二来养老金一旦开始发放，就是刚性支付，标准定高就意味着未来政策的腾挪空间很小。这也是为什么在中央负担55元基本养老金之外，地方政府鲜见配套支出或标准较低的原因。

然而，不管是公共舆论的呼吁、社会稳定的内在要求，还是民主政治的持续推进，未来筹建全国统一的基本养老保险体系都势在必然。“洒胡椒粉”式的养老金全覆盖不可能得到民众的认可，这意味着城乡居民的养老金必然会大幅提高。

那么谁来支付这部分养老金？这就要先问，为什么农民养不起自己？表面上来看，是因为国家没有为农民建立基本养老保险体系。但实际上，自古以来，中国农民都是通过储蓄或者生儿子来养老。计划生育的实施使得养儿防老的办法失灵，而储蓄则根本不可能，因为长期的工农产品剪刀差，使得农民长期处于温饱线，无法为年老时储蓄养老金。这意味着农民的收入已经扣除了隐性的社会保险资金，但国家却把本应预留用于他们未来养老的资金用于城市和国企的投资，形成了国有资产和公共设施的一部分。

从这一点讲，虽然现收现付的养老体系有缺口，但这些缺口形成的历史对应的是国有企业的原始积累，国有资产的存量和城市化带来的税收增量积累中的一部分就是应该支付给农民的养老金。因此，要解决当前农民的养老问题，就必须将国有企业改革、城乡之间的代际公平等放在一起统筹考虑，将国有企业的分红权划拨给农民作为每年的养老金、将发达地区的富余养老基金转移支付给收不抵支地区。当然，这一措施能得以实施，国有企业、财政体系与社会保障等多个领域还要进行深入改革，其根本更是直指纳税人对财政支出的决定权，这些都非一蹴而就。

作者系上海金融与法律研究院研究员