船舶污染治理立法进行时：港口城市出招整治“移动的火电厂”

重点提示

截至今年1月，全球吞吐量最大的10个港口有8个在中国；中国港口集装箱吞吐量占到全球集装箱运输的32%，油运进口量占到全球的14%，矿石的进口量甚至占到全球的67%。多次提出应在国内港口设立ECA的江南造船总工程师胡可一提醒道，ECA的设立最好是几个港口共同进行，否则一些船会选择转向排放标准更低的港口，“这对于提高了环保标准的港口来说很不公平”。

继汽车之后，又一大气污染源——船舶的治理有望在今年迎来立法层面的突破。

环保部主管的中国环境报3月18日报道，在《上海港防治船舶污染水域环境管理办法》出台20年后，上海市正就该《管理办法》的最新修订草案汇总市民和相关单位意见并完善各项规定，计划在今年上半年公布，其中将加入防治船舶大气污染的具体规定。

不久前的“两会”期间也传出消息，环保部正在加紧制定《船用柴油机大气污染物排放标准》，交通运输部也在并计划牵头发改委、工信部等多部委展开船舶大气排放管理工作。可以看出，在国家和地方层面，有关治理船舶污染的立法建设都在推动中。

中国汽车尾气排放标准已经连升五级，但对同样烧油的船舶大气排放控制却几乎一片空白。尽管船舶的数量远少于汽车，但由于其燃油消耗量大，且油品质量相对汽车更低，其对于大气污染的影响远远超过汽车。一些研究报告和业内专家认为，一艘普通规格的集装箱船的排放量相当于几十甚至上百辆卡车，甚至可以被看作一个小型的移动火电厂。

据21世纪经济报道记者了解，除了提出更高的船用燃油标准外，交通部正在研究建立船舶排放控制区(ECA)的可能性，希望用这种在欧洲和北美已经成熟的治理措施来管控船舶污染排放，而上海目前也在进行ECA的研究，有望在全国率先试点。

上海引领船舶排放污染治理

作为中国最大的港口，上海在船舶大气污染治理领域即将有新的动作。

中国环境报3月18日报道，上海市预计有望在今年上半年公布修订后的《上海港防治船舶污染水域管理办法》，其中将特别针对日益突出的大气污染问题做出相应的规定。

这是上海市时隔近20年后首次修改这一针对船舶污染的法规。《上海港防治船舶污染水域管理办法》最早发布于1996年，但随着上海港的吞吐量迅速增长，其内容已经明显滞后——与1996年时对比，上海港的货物吞吐量和集装箱吞吐量已经分别增长了348.8%和1550.4%。尤其上海港已经提出，到2020年成为国际航运中心，未来港口的船舶进口还可能会进一步增长。

根据去年9月就已经公开的修订草案，新的草案将鼓励码头提供岸电、使用优质燃油、配备消耗臭氧层物质的接收设施等多项具体的条款，这些都将有利于减少船舶因使用燃油发电造成的大气污染。

此外，修订草案的条款还涉及船舶的噪声污染和作业时的水污染问题，并对上海港发展以来的水域范围重新进行了界定。目前这一草案征求公众意见的阶段已经结束，上海市正在汇总各方意见并完善具体的规定。

环保部和交通运输部也在推动有关船舶污染治理国家层面的立法建设。21世纪经济报道记者了解到，环保部正在加紧制定《船用柴油机大气污染物排放标准》，而交通部下属的水运科学研究院正在研究在国内港口设立船舶排放控制区(ECA)的可行性。

环保部的大气污染物排放标准将是国内首次对船舶的大气污染物排放做出限制。目前国内针对船舶的环保标准的文件包括《防治船舶污染海洋环境管理条例》和《船舶污染物排放标准》，在《水污染防治法》和《海洋环境保护法》等综合性的环保法规中也有规定涉及，但针对近年来越来越受到关注的大气污染问题却缺乏国家层面的法规。

尽管也就船用柴油机的排放做出了限制，但现有《非道路移动机械用柴油排气污染物排放限值》只针对37kW以下的船用柴油机。此外上海、深圳等地尽管在大气污染防治的政策方面提出了一些具体的规定，甚至已经试行了一些措施，但都还只是地方的尝试，还未上升到法规的高度。

船舶大气污染：

强度高 排放量大

仅从船舶数量和港口吞吐量来考虑，中国的经济发展与船舶的运输紧密相连。根据国家统计局的数据，中国登记船舶约在18万艘，这当中大部分是内河船舶，主要在长江、珠江、京杭运河等内河水运干道行驶。

而在远洋船舶方面，由于船舶的实际登记国各有不同，要准确地统计出并不容易。但从港口的吞吐量来看，截至今年1月，全球吞吐量最大的10个港口有8个在中国；从不同货种来看，中国港口集装箱吞吐量占到全球集装箱运输的32%，油运进口量占到全球的14%，矿石的进口量甚至占到全球的67%。

这些船舶的排放对大气污染到底有多大影响？在国内，这方面还并没有一个整体而全面的研究。但香港、上海、广东等地的一些区域性的研究成果证实，船舶排放对大气污染的贡献不可忽视。

香港环境保护署2012年的数据称，船舶是全市可吸入颗粒物(PM10)、氮氧化物和二氧化硫的最大排放源，可分别占到排放总量的37%、32%和50%。

根据2013年交通部水运科学研究院发布的《中国船舶和港口空气污染防治概况》，船舶排放的PM2.5、二氧化硫和氮氧化物对上海的排放总量贡献分别为5.6%、12.4%和11.6%。

而在广东，所有船舶的二氧化硫排放总量相当于其机动车排放总量的22.2%，其中在深圳，远洋船排放的二氧化硫甚至占到了其全市排放总量的67%。

从上述统计研究可以看出，除了氮氧化物排放和可吸入颗粒物等其他污染物，硫含量较高是其最严重的问题，这是因为远洋船舶主要烧硫含量高的重油。中国加入的国际海事组织防污公约中对专门为船舶排放污染物的硫化物排放设定的标准为3.5%，这相当于车用柴油国五标准的3500倍。

在不同的研究当中，一艘大中型集装箱船的污染物排放量被认为可以达到一辆卡车的上百倍甚至上千倍。《中国船舶和港口空气污染白皮书》的数据更是指出，一艘使用3.5%含硫量的燃料油的中大型集装箱船的排放可能与50万辆日行驶164公里的国四标准的卡车日排放相当。

从认识到行动：设立排放控制区

由于对船舶排放污染的危害认识得更早，欧洲和北美的发达国家早已经提出了相应的治理措施。

目前，发达国家在波罗的海、北海、北美的西海岸、东海岸及加勒比海建立了四个排放控制区(ECA)，对船舶在进入这些区域时的硫排放严格限制。

ECA的思路是以港口周边水域划设一个范围，船舶在进入到港口周边的一定区域后必须使用含硫水平较低的燃油，从而减少港口城市受到的硫化物、可吸入颗粒物等污染物的危害。一旦有船舶的含硫量超标，ECA参与国将提出严厉的处罚，甚至可能会扣船。

在波罗的海和北海ECA(含英吉利海峡)、北美和加勒比海ECA，从2015年1月1日开始，进入这一区域内的船舶燃油含硫量将从此前的1%降低至0.1%，这一标准是前述国际海事组织设立的标准的1/35。在此之前，美国加州的海岸线24海里海域内已经从去年1月1日率先提高到0.1%的标准。

按照国际海事组织的标准，到2020年，ECA外的船用油含硫量不超过3.5%，之后将要求降低至0.5%。可以看出，发达国家的标准远远比国际海事组织的标准严格。

不过，中国可能很快就出现自己的ECA。香港环境保护署于3月13日发布《空气污染管制(远洋船只停播期间所用燃料)规例》，如能通过，香港计划从今年7月1日起要求远洋船到香港停泊时，必须使用含硫量不超过0.5%的低硫船用燃料、液化天然气或其他得到环境保护署认可的燃料(到港第一个小时和离港前最后一个小时可除外)。船长和船东还必须记录转用燃料的日期和时间，保存有关记录3年。如果顺利成行，香港将成为中国甚至亚洲第一个设立ECA的区域。

21世纪经济报道记者了解到，除了前述交通部水运研究院在研究建立ECA的可能性，上海也已着手研究为上海港划设ECA的方案，目前正由上海市发改委牵头组织这一工作。

在前述《管理办法》修的订草案中，上海还特意就上海港的水域问题进行了重新的划分，明确“上海港水域”是指包括长江口和杭州湾北岸水域、黄浦江水域、上海国际航运中心洋山深水港区水域、长江口外的长江口锚地水域和绿华山水域在内的海港水域。

后续治理面临难题

不过，设立ECA，仅仅是船舶污染治理工作的第一步。

连续多次在两会等场合提出在国内港口设立ECA的江南造船总工程师胡可一就提醒，ECA的设立最好是几个港口共同进行，“比如全国几个自贸区的港口水域一起提出ECA”，否则一些船会选择转向排放标准更低的港口，这对于提高了环保标准的港口来说很不公平。

而对于船东来说，一旦ECA设立，不可避免地将带来成本的提升。胡可一就介绍，如果要降低硫化物的排放以符合标准，船东要么选择低硫油，但长期来看成本更高，要么选择加装除硫设备，但一次性的投入大。

据21世纪经济报道记者了解，使用低硫油可能会让成本增加30%以上，此外船上相应的燃油转换装置、供油系统也需要进行改造，而一次性加装设备更是可能需要数百万美元的投入。

不仅是硫化物，要处理氮氧化物等其他污染物排放还另需要加装设备，这又将增加一部分成本。而对于油改气的设想，由于天然气的存储所需空间更大，如果要改用气为能源船上和岸上的油气存储都需要进行全盘的考虑。此外，油气两种能源的价格走势，也不可避免地会对船东转用环保船只的积极性产生影响。

对此，国内不少船舶业内人士都认为，如果要推动船舶污染的治理，政府可能需要进行适当的补贴加以引导。

事实上，即使在北欧，为了引导船舶接受越来越严格的排放标准，政府也不得不提出一些让利措施。参与波罗的海ECA的芬兰政府就决定在未来两年航道费减半，并暂停或减少其他一些来自船东的税费。香港也提出类似措施，在鼓励船舶使用不超过0.5%含硫量燃油时也可减免50%的港口设施费用。