计划生育政策：如何转型？

计划生育政策一直受到公众的普遍关注，“全面二孩”政策向社会公布以来，它又一次成为万众瞩目的焦点。现在公众主要关心两个问题：计划生育政策还要不要坚持？如果生育意愿低，国家还会出台什么政策？

三十多年前，围绕计划生育政策就有很多争论。比如，计划生育有没有必要？要不要强制？方式是限制孩子数量还是加大生育间隔(两胎之间的时间长度)？是二孩、一孩半还是一孩？会不会出现矫枉过正？正是因为有这些争议，1980年中共中央发布《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，在确立一孩政策的同时，也明确提出，政策实施周期主要是未来二三十年，也就是一代人的时间；如果届时出现劳动力不足，可以采取不同的人口政策。

一孩政策在全面实施过程中，也作了两项重要调整。一是1980年代中期实施农村独女户可以生二孩的“一孩半”政策，目的是满足当时农村家庭对男性劳动力的需求，放“小口”以稳定包产到户的“大局”。二是在山西翼城、甘肃酒泉等地划了几块“试验田”，允许家庭自主选择生育二孩，目的是小范围地摸索一孩政策之外的其他政策手段的效果，通过“实验组”和“参照组”的比较，检验一孩政策的成效。

计划生育政策对改革的顺利起步作出了贡献。问题是，一孩政策实施多久为好？由于当时认识水平的局限性，尤其是对我国人口增长动力机制的历史性转变认识不深，又正好遇上1986年-1990年的生育高峰期，因此，在人口政策制定中，对中长期的生育率陡降估计不足。本来可以通过加强监测来提前判断政策手段调整的时间节点，但是，由于2000年以来各项人口数据之间经常出现“合不上”的情况，人们对于生育率是否陡降及其出现的具体时间点难以确定。这方面的争议很大，导致政策调整的决心很不好下。这些争议使计划生育政策在近年受到了一些质疑，进而影响到公众对计划生育政策的预期。

其实，计划生育并不等同于只生一个孩子。山西翼城等地的二孩试验同样属于计划生育范畴，其控制生育的成效并不差，而且还为生育率陡降作出了预警。宏观地看，改革以来，人口政策的调整有一条清晰的主线——“放权扩面”：原本作为行政许可的准生权，逐步转变为家庭自己做主的生育权，无论是生还是不生，生一个还是生两个，生育间隔多长时间，都由家庭说了算；授权对象不断扩大，从农村单女户、单独夫妇拓展到所有夫妇。

国家主导的计划生育向家庭主导的计划生育的转型，一方面适应了人口以及经济社会发展的新形势，另一方面也回到了计划生育的本来面目。计划生育的本义就是家庭计划(Family Plan)，按照优生优育的原则，育龄夫妻有计划地生育合理数量的子女，国家主要起指导、支持作用。

作为一个后发国家，我国坚持计划生育政策仍然有其必要性、合理性，尤其是需要将优生优育真正贯彻落实到从围产期保健、早期营养、早期教育到普及教育、医疗。这关系到能否将人口的数量“红利”转型为质量“红利”，意义十分重大。因此，党的十八届五中全会明确提出，“坚持计划生育的基本国策”。

现在我们又要面对“不愿生”的问题。这是一个世界性的难题，不少发达国家和地区都遇到了这个问题。不许生好办，不愿生怎么办？这是当前需要下力气研究解决的一个迫切问题。我们要抓住当前劳动参与率较高的窗口期，为未来老龄化程度最高的时期壮大劳动力储备。

从家庭生育决策的角度看，多生一个子女，主要取决于家庭当期和未来的收支压力大不大，以及夫妇是否愿意投入更多精力。相对来说，家庭当期的现金流和储蓄水平是比较清楚的，自己有多少家底一目了然，生育二孩后未来几年的花费也不难算。对那些有生育意愿和具备一定能力的家庭来说，这并不是影响决策的主要因素。真正影响大的是未来养育成本是否具有确定性，尤其是教育、医疗、养老、住房等领域的支出是否稳定。

由于改革以来我国社会领域一度简单套用经济改革的做法，在“放权让利”原则指导下，鼓励事业单位创收并参与利润分配，推广收入与绩效挂钩的分配制度，使教育、医疗等领域出现过度市场化，特别是子女教育的隐形成本大幅度提高，个别城市甚至出现义务教育择校率过半的过度竞争格局。这种状况加剧了各方面支出的不确定性。在当期养育成本已经很高的情况下，未来支出能不能稳定在当期水平是非常不确定的，对家庭来说，这个决心怎么下？从这个意义上讲，公共服务均等化以及公共服务与优生优育相结合，是稳定家庭生育预期的关键政策手段。社会政策的作用本来就应该是熨平这些波动对家庭的冲击，稳定家庭对消费以及生育行为等的预期。

其中，住房问题应该特别引起重视。从国际经验看，一个好的住房政策，要解决三方面的公平：本地人和外来人之间的公平、代际公平、有房户和无房户之间的公平。新加坡中央公积金制度这样的成功经验很有借鉴意义，给青年人一个只要努力工作就能保证获得一套购买力可承受的住房的机会，帮助他们跨越城市化的高门槛。如果这方面的问题得到解决，那么，二孩对于很多夫妇来说也许就不再是一个遥远的梦。

就政策宣传而言，现在需要做的是客观地摆事实、讲道理，为家庭决策是否生育二孩提供充分的信息参考。对于这些已经为人父母、正在祈盼新生命来临的夫妇来说，最宝贵的是信心。