蔡洪波：《非银行支付机构网络支付业务管理办法》坚持市场原则

近日，人民银行正式发布了《非银行支付机构网络支付业务管理办法》(以下简称《办法》)，这个《办法》从起草到发布，经过多次公开征求意见，引发了社会各方的广泛讨论，经历几载，最终尘埃落定，对在新形势下我国新兴支付市场的发展具有重要意义。同时，网络支付业务成为电子商务与互联网金融活动的日常工具，特别是非银行支付机构网络支付业务灵活便捷以及在网购方面的优势，已发展成为拥有亿级客户、10万亿级交易规模的市场。因此，《办法》的辐射范围和影响力已经远远超出了支付市场本身，对我国电子商务和互联网金融的发展、“互联网+”战略实施以及经济结构转型升级都将产生重大而深远的影响。

一、《办法》将市场原则、现实情况和科学管理有机结合，在坚守底线的前提下，给予市场主体和消费者更多的选择权，充分发挥政策引导和市场机制的作用

《办法》出台之前，已经公开征求意见，进行了集体讨论，各方反馈意见和表达诉求已经较为充分。此次《办法》的出台融合了监管的意志、市场的诉求、消费者的意愿还有专家学者、社会公知和行业组织的智慧，努力兼顾各方利益，寻求“最佳交集”，体现了我国支付清算行业治理中政府主导、各方参与、多方协调、信息透明、民主集中的鲜明特色。应该说，《办法》已经比较成熟和完善。《办法》定位明确，直指核心和痛点，贴合监管思路和要求，符合发展需要。在制度设计上贯彻科学管理的要求，强调创新和包容，既坚持监管部门对我国支付清算市场治理和对公众利益的保护，也注重保护市场创新活力和发展冲劲，着力通过服务供给侧的改革和规范，提供更加优质、安全的支付服务，满足广大消费者的支付需求和期待。

《办法》贯彻了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》中对互联网支付“坚持服务电子商务发展和为社会提供小额、快捷、便民小微支付服务”的要求，在当前阶段具有合理性。《办法》较7月发布的征求意见稿做了进一步地调整，引入了新的分类管理和正向激励的思路和举措。针对不同的分类等级实施差别化的监管措施，防止在差异性较大的支付行业实行“一刀切”监管可能带来的不公平性。同时，监管部门坚持正向激励的原则，给予支付机构中的“好孩子”更充分的信任和更有力的支持。综合评定高、账户实名制做得好的支付机构在客户身份验证渠道、支付账户转账功能、支付账户单日交易限额、银行卡快捷支付验证方式、个人卖家管理等方面更具监管弹性和灵活性，能够获得更多地创新支持，真正做到让“好孩子不吃亏”。综合评定等级低的支付机构要提高信息披露等要求，监管部门加强检查，督促整改，补齐短板，推动网络支付服务水平上新台阶。

二、《办法》照顾到广大消费者的关切，在满足消费者需求的基础上，较好地保持了用户体验，不额外增加成本，保持平稳过渡

从反馈的情况看，广大消费者、特别是网民集中关注使用网络支付的便捷性问题，担心《办法》实施会给网络支付业务办理带来不便或者增加额外的成本。从《办法》的规定看，监管更具有弹性，能够满足消费者的日常支付需求。而且，通过对网络支付的规范管理，广大消费者在资金安全、个人信息保护、事后救济等方面能够得到更有效的保障。

(一)在开立支付账户身份核验方面，实现实名制的方式可以灵活多样，但实名制的底线不能突破。有消费者担心支付账户实名制会让开立支付账户变得繁琐，增加额外的成本。《办法》对开立支付账户要求多渠道验证，需要提供相关证明材料。对于支付账户的身份验证，支付账户的实名制是要坚守的，就像买车要上车牌、住酒店要出示身份证一个道理，以实现信息可追溯、责任可追查，这是社会安全管理的基本要求，对于支付账户涉及到资金交易，账户实名制也是反洗钱和反恐融资法律的基本要求。如何实现实名制，就像了解一个人一样，要通过不同的渠道去获取信息，进行全面、综合的评价。为了达到实名制的效果，《办法》提供了多样化的验证渠道，比如个人缴税单、个人保单、驾驶证、手机号、贷款证明、租赁合同、房产证、公共事业缴费单等等，对这些渠道的信息进行相互印证和比对来确定客户的“基本画像”。应该说，外部验证的渠道是比较丰富的，但难点在于支付机构的后台交叉验证的支持。比如说客户远程提交了个人缴税单，如果支付机构没有与税务部门联网，那么这条验证渠道是不通的。因此，支付机构要在《办法》框架内通过与外部单位的合作，实现数据联网共享，提供更加便捷、多元化验证渠道的后台支持，方便消费者自由选择。同时，支付机构也要简化业务流程，提高审核效率，使客户获得更好的服务体验。

(二)在支付账户余额付款的限额方面，“限额”就像交通管理中的“限速”，是常规性安全管理措施。《办法》规定的限额以及配套的多种解决方案，能够满足绝大部分消费者的支付需要。消费者担心对支付账户余额付款实行限额管理会给日常支付带来更多地不便，比如单日累计支付5000元的限额都买不了一台苹果6的手机。公众可能对于“限行”、“限购”“限额”之类的词比较敏感，总觉得受到约束，不方便。事实上，在支付业务领域，对交易实行限额管理是一种常见的风险管理措施。一般来说，限额高低与账户实名程度、安全性等是正相关的关系。就像不同等级的道路有不同的限速一个道理，高等级的道路，配套基础设施比较完善，限制比较低，限速达到120公里/小时，开放道路限速可能只有80公里/小时。限速是为了保护人们的生命安全，限额是为了保护人们的资金安全。

另一方面，《办法》对于符合条件的支付机构，也进行了另外的安排，大幅提升了限额，综合评定A类机构且支付账户实名制落实较好的机构单日最高账户余额累计付款限额大幅提升到10000元，应该说能够满足大部分消费者的日常消费额度。大额支出可以通过快捷支付从银行卡账户支付，同样非常便捷。另外，为方便客户，《办法》新增了Ⅰ类支付账户，只需要一个验证渠道，其余额付款交易不超过1000元，满足消费者小额、临时性的支付需求。

(三)《办法》对于微信红包等热门应用服务不会产生直接影响。临近春节，消费者担心《办法》出台会不会影响微信红包的使用。微信用户没有进行实名认证的，可正常收取红包，若需要对外发红包，需要进行身份核实。开通Ⅰ类支付账户，就可以方便发放累计不超过1000元以下的红包。如果发放更大额的红包，可以进行支付账户的升级。举个例子，如果你春节发10000元以内的红包，最简单的方法就是将支付账户升级到Ⅲ类账户，同时选择A等级的支付机构。超过10000元的，可以使用快捷支付从银行卡直接转钱进行组合支付，满足大额红包的支付需求。因此，对于微信红包来说，只要消费者配合支付机构实现多渠道的身份验证，提升支付账户等级，当前《办法》规定的限额是完全够用的。

(四)《办法》不会对转账是否收费带来影响。消费者还担心会不会终结转账的免费时代。《办法》没有对支付机构办理“银行账户与银行账户之间”的转账业务进行额外限制，有关的限额是支付机构和银行自主约定，不在《办法》的规定范围。而且《办法》放宽了对支付账户与非同名银行卡相互转账的限制，允许A等级的支付机构办理此类业务，消费者依然能够间接获得免费的跨行转账服务。此外，人民银行此前鼓励商业银行对一定金额内的网上转账免收手续费，相信未来消费者在不同渠道转账手续费水平整体都会有显著降低，甚至免费。

总之，《办法》及时响应消费者的关切，充分考虑了消费者的支付便利化需求。同时通过分类管理和差别化的监管措施来引导消费者选择更综合评定等级高支付机构提供的服务，通过消费者的“投票”来督促支付机构加强安全管理，改进服务，推动整个支付清算服务市场的健康发展。

三、《办法》为支付机构提供了差异化的创新支撑，通过分类管理、正向激励来提高便捷支付、安全支付和惠民支付的水平

在《办法》的制定过程中，支付清算协会多次组织支付机构征求意见，从反馈的意见来看，支付机构主要担忧《办法》对其业务创新限制太多，影响到用户体验和业务竞争力，不利于机构的市场拓展，削弱网络支付未来发展的潜力和在互联网经济中的地位和作用。

《办法》首次引入了支付机构分类管理和正向激励的管理思路，有利于进一步调动支付机构发展的积极性。依据监管部门对支付机构的综合评级和达到实名制的支付账户比例将支付机构分为三类，不同类别的支付机构在监管要求上有着梯度差异。如综合评定A类且实名制落实较好的机构支付账户余额付款单日限额可以提高到10000元，综合评定B类且实名制落实较好的机构是7500元，而综合评定为C类或实名制落实未达标的支付机构则严格执行5000元的交易限额措施，比如说综合评定A类且实名制落实较好的机构支付账户与非同名银行账户之间可以相互转账，其他机构则不允许等等，这些依据分类管理实施的差异化管理措施，对网络支付市场的发展格局产生重要的影响。

(一)在这种管理方式下，综合评定等级高的支付机构的创新不受影响，反而得到强化。综合评定等级高的支付机构将会获得政策支持，市场创新的优势和业务拓展的潜力将更加巨大。《办法》允许综合评定A类且实名制落实较好的机构可以运用采取经人民银行评估认可的、能够切实落实实名制要求的其他客户身份核实方法，这就为支付机构在身份验证的技术创新预留了空间，比如远程开户中“刷脸”技术的应用。《办法》允许综合评定A类且实名制落实较好的机构对电子商务平台上的个人卖家参照单位客户管理等，有利于支付机构针对特定客户提供个性化的服务。通过这种差异化的措施，使那些综合评定等级高支付机构能够获得业务上的明显优势，充分享受到合规红利和创新便利。

(二)分类管理措施可以防止“一刀切”，有利于营造公平公正的市场环境。当前，具有相关网络支付业务许可的支付机构大约有100多家，前10家支付机构占据了市场份额的80%以上，从事网络支付业务的支付机构实力、业务规模相差悬殊，经营阶段、业务类型和商业模式也千差万别，如果用一个标准来管理，势必产生很多不适应性，对于支付机构来说，也不公平。同时，分类管理的设计有利于形成正向激励的机制，鼓励支付机构遵循监管和发展的导向，不断提高风控水平，改进管理和服务水平，以获得更高的评价等级，获得更为有利的政策支持和发展环境。

(三)分类管理、差异化监管的实施，客观上会形成“好的更好、坏的更坏”的马太效应，有利于市场格局优化。一方面，促使支付牌照价值的分化，比如说同样的支付业务许可证，由于C类支付机构在业务上受到更多规制，其牌照价值就会远远低于A类,必然影响到未来发展、上市或者重组价值。另一方面，也会令一些没有开展实质性经营或者亏损巨大的支付机构心生退意，有利于整个支付市场的优化布局和理性发展。从这个意义上来说，《办法》的出台，对于支付市场来说，将会有一场整合，进一步优化市场环境。

四、《办法》体现了监管部门作为市场秩序和公众利益维护者的职能，通过规范管理和推动创新来促进市场的均衡有序发展

对于非银行支付机构的监管即使在世界范围内也是一个新的命题。我国非银行支付机构的网络支付规模庞大、业态丰富、创新活跃，与互联网生态和百姓日常生活融合紧密，牵一发而动全身，创新规范和风险管理的难度非常大。对于政府监管和行业自律来说面临着多重挑战。既要适应网络发展的新形势，又要保持金融管理的科学性；既要支持市场创新，又要加强业务规范；既要维护消费者权益，同时也要突出产业的服务和协同功能。

(一)《办法》聚焦于对支付账户的管理，构成了金融账户体系的重要组成部分。账户是金融体系的重要基础设施，在网络支付发展中，甚至有人提出“得账户者得天下”，显示出账户在金融活动中的重要性。在《办法》出台前，人民银行发布了《关于改进个人银行账户服务 加强账户管理的通知》，推动银行账户管理的创新。而与此对应的是，《办法》虽然是针对网络支付，但是很大的篇幅聚焦于支付账户管理，这两个办法在账户管理上的制度安排，一个是针对银行，一个是针对支付机构，两者相互补充和策应，是人民银行顺应电子化发展最新成果，对于我国账户体系的创新性改革和统筹安排，对于我国金融基础性服务创新具有重要意义。

支付账户对于一个商业闭环来说非常重要，从消费者的体验来说，在既定的商业业态中，基于支付账户可以使支付更加便捷，围绕支付账户可以衍生相关的增值服务，达到增强客户粘性，沉淀资金等目的，具有很高的商业价值和战略价值。当前，支付账户数量庞大，而且用途非常广泛、使用频率高，与日常的消费、金融业务已经融合很紧密，已经成为银行账户之外的重要账户体系。由于历史的原因和支付账户互联网基因的特点，这类支付账户的实名制程度不高，据协会统计，2014年支付机构的实名支付账户占比不到50%，而银行账户经过多年的核查，已经基本实现了账户实名制。因此，数量如此庞大的支付账户就形成了实名制的“洼地”，直接影响客户权益的保护、金融体系反洗钱反恐融资以及社会化管理目标的实现。因此，监管部门推进支付账户实名制是坚定不移的。《办法》采取多种实质性的监管措施大力推进支付账户实名制的落实，特别是通过对账户分类和激励约束机制使实名制执行更具刚性和操作性，将极大地缩短支付账户实名制的落实周期。

(二)《办法》聚焦消费者的资金安全，强化对支付机构备付金的安全管理。对于监管部门来说，支付账户最大的特点就是沉淀大量资金，形成支付机构备付金。截至目前，支付机构的备付金规模已经超过2000亿元，而且依然高速增长。备付金主要分为预付价值和在途资金两部分，其中大部分是支付账户的余额沉淀。尽管从管理规定来说，没有客户授权，支付机构是不能随意动用备付金。但从政府管理和消费者权益保护层面看，支付账户的信用等级仅仅是支付机构的企业信用，不属于银行存款，法律保障机制上远低于《人民银行法》、《商业银行法》以及《存款保险条例》保障下的央行货币与商业银行存款。一旦资金被违规挪用，消费者支付账户的钱可能遭受损失。现在已经有类似的案例，监管部门对此十分警惕。同时，由于备付金的资金性质和安全保障水平与银行的存款有着不小的差距，如此庞大的备付金所蕴含的风险自然受到监管部门的极大关注。因此，对于支付账户监管，其中一个重要的指向就是支付账户沉淀的备付资金，在不影响消费者使用体验基础上，通过对支付账户的功能规范，减少资金在支付账户的沉淀，控制备付金总体规模过度膨胀形成系统性风险的源头隐患。

(三)《办法》聚焦于全业务链的风险管理，提升业务安全管理水平，进一步推动完善网络安全和金融稳定机制。网络支付是整个网络经济价值交换、流动的金融工具，在整个网络经济发展中具有基础性地位。《办法》首次对整个网络支付的业务流程和核心环节的风险管理提出了全面系统的要求。比如对客户的身份核验和风险评估上要采取更加灵活和切实的措施；要提高交易验证方式的安全级别以及对个人信息的保护要采取更加严格的管理制度等等。这些措施是正反两方面经验的总结，一方面，支付机构在网络支付业务的开展中，对于风险管理做了很多实践和创新，有很好的经验和做法，《办法》吸收借鉴了这些好的成果；另一方面，《办法》是对网络支付业务发生的风险、漏洞和教训的反思和总结，可以说，每条风险管理措施后面都有深刻教训。

所有支付机构都必须遵守风险管理和消费者权益保护方面的规则，都必须严格遵守。通过对风险管理的制度性要求，促使支付机构进一步树立合规意识，重新梳理风控措施，保持各类支付机构在规则执行的一致性。《办法》的实施，能够促进支付清算服务市场的风险管理水平显著提升一个档位和水平，通过网络支付的安全管理能够进一步净化网络环境，降低网络欺诈率，为网络安全和金融稳定提供基础性保障。

《办法》的出台，影响广泛、备受关注，显示了网络支付发展最新实践和监管制度建设的阶段性成果。我们要认识到，我国网络支付的发展日新月异，创新层出不穷。未来，监管、自律与市场的互动将成为常态，因此，要顺应市场发展新形势，定期评估，及时调整，做到与时俱进，与市场同行，与消费者同行，不断提高支付市场治理的针对性和有效性。下一步，中国支付清算协会将加强对《办法》的解读和宣传，及时反馈政策落实中的情况和问题。同时，依据《办法》，协会将在现有《支付机构互联网支付风险防范指引》的基础上，尽快组织会员单位制定新的网络支付业务的自律规范，深入贯彻《办法》要求，优化市场管理，支持支付机构业务创新和服务提升，使《办法》的落实成为支付机构夯实合规基础、开展新一轮业务创新的重要契机，推动支付市场进入一个新的更高的发展阶段。(蔡洪波 中国支付清算协会秘书长)