监管者为何不对P2P网贷的小额限制进行明确?

导言：12月28日下午，国务院法制办发布《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法(征求意见稿)》，公开征求意见，业界期盼已久的P2P监管政策终于出台。自即日起本人将对该监管办法的发表系列评论，纯粹个人观点，不代表所在机构，欢迎批评指正。本文是该系列评论的第9篇。

《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法(征求意见稿)》(下称《监管办法》)对P2P行业规范全面，但很多表述很不清晰，含含糊糊，让人不明不白。本文试以《监管办法》中的“集中度限制”为例对此进行分析。

所谓“集中度限制”是指为了“更好地保护出借人权益和降低网贷机构的道德风险等”，《监管办法》第十七条特别规定“网络借贷金额应当以小额为主”。并且规定P2P平台“应当根据本机构风险管理能力，控制同一借款人在本机构的单笔借款上限和借款余额上限，防范信贷集中风险”。

考虑到目前的行业现状，监管者的良苦用心是可以理解的，“小额为主”确实有利于控制风险，也符合P2P行业一直标榜的普惠金融的定位。奇怪的是这里的小额没有定义，既没说绝对数量上多大金额算小额，也没有从相对比例上说多大金额算小额。

在集中度限制上，《监管办法》也是要求P2P平台自行制定单一借款人借款上限，而不是像银行业一样明确规定单一最大客户和最大十家客户贷款比例上限。

监管者为何不对P2P的小额限制进行明确?笔者认为这反映出了监管者的无奈。无论是监管部门领导的多次表态，还是央行等十部委出台的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，都对P2P行业的定位进行了明确：P2P是通过网络产生的直接借贷，属于民间借贷，不属于金融业。为此，《监管办法》中甚至还一直谨慎地避免使用“贷款”一词，一直以“借款”来代替。并且，《指导意见》和《监管办法》中也反复强调，P2P平台不得非法集资，或者协助非法集资。

民间借贷也确实最容易演变为非法集资。然而，“民间借贷”与“非法集资”之间有何界限?关于非法集资的司法解释，有多种法定特征，其中一个可操作性的界限就是所谓“个人非法吸收或者变相吸收公众存款，数额在20万元以上的，单位非法吸收或者变相吸收公众存款，数额在100万元以上的”，就可能被认定为非法吸收公众存款罪。

当然，并不是说所有满足个人20万元以上，单位100万元以上，就一定是非法集资，但达到了这一门槛，再满足其他一些情形或条件，就确实可能被按非法集资来处理。其实，关于民间借贷和非法集资之间的界限，有一个不太准确的描述就是：不出事都是民间借贷，出了事都是非法集资。因为不出事，民间借贷都是地方政府所默许甚至鼓励的。

如果《监管办法》就按照上述个人20万元、单位100万元来进行明确的“小额”限制，避免P2P借贷从民间借贷演变为非法集资，那么绝大多数P2P平台都会不合规，可以说整个行业就没法运作了。

如果《监管办法》照顾P2P行业现实，设定一个更高额度的小额限制。那么将来P2P平台或者在P2P平台融资的借款人一旦出事，被司法部门按照非法集资进行查办时，该《监管办法》所允许的金额限制又与法律效力更强的相关司法解释相冲突，更是会导致执法困难和监管部门的尴尬。

可能就是因为上述尴尬，才导致监管办法既想限定P2P平台要坚持小额分散的普惠金融属性，又难以提出具体明确的限制，从而只能含含糊糊，将相关尺度丢给P2P平台自己去掌握。

这一细节再次反映了监管者对P2P行业的理想定位与P2P行业的行业现实之间的冲突。监管者一方面承认P2P行业的普惠金融价值，却又不承认其事实上的金融机构身份;一方面将其强行界定为非金融领域的“民间借贷”，一方面却又不能完全按照民间借贷的要求去约束。

实际上，这一冲突还反映在其他几个问题上，例如《监管办法》既鼓励P2P平台与央行征信机构和商业征信机构合作，但又能给其接入央行征信系统的名分;既要求P2P平台不能以任何身份代替决策者形式决策，又不明确禁止自动化投标，等等。此外，这些模糊的表述也让负责日常监管的地方金融监管部门有了更大的自由裁量权，可能也会带来其他问题。

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