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中央需要承担更多的事权和支出责任

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随着“营改增”的全面推进,中央和地方重新划分税收收入的问题提上了日程。近期有媒体报道,增值税在中央和地方之间的分配比例,可能由现行的75:25调整为50:50。

营业税是地方税种,而增值税是共享税种,营业税改成增值税,原来全部归地方的收入就只有25%划给地方。如果增值税的分配比例不改变,地方财政收入将大大减少。为维持中央和地方财力格局总体稳定,那就要重新划分税收收入,调整增值税分配比例是比较简单的办法。根据财政部网站的数据,2015年,全国增值税和营业税合计为50422亿元,其中归地方的为全部营业税19313亿元和部分增值税10112亿元,共29425亿元,地方在增值税和营业税中占比为58%。在“营改增”试点改革之前的2011年,这个比例为51%。由此来看,增值税分配比例调整之后,地方分得的比例可能在50%和60%之间。

另外,有人建议,将一些中央税或分享税(例如消费税)转变为地方税,那样也可以对冲地方在“营改增”中的税收减少。但这会牵涉到更多的事项,近期实施的可能性远不如调整增值税分配比例大。

据媒体报道,对于增值税分配比例如何调整,东部和西部有不同的意见:东部倾向于地方多分,比如中央和地方四六分成;西部则倾向于中央多分,可以五五分成。地方多分对税源多的东部更有利;而中央多分则意味着中央收入更多,那就会有更多转移支付,而西部在转移支付中会获得更大比例。

应该说,中央多分或五五分成,是有利于区域平衡发展的。目前,中西部地区财力明显弱于东部地区,因而基础设施等公共服务差距较大,对人才和产业缺乏足够吸引力,在经济转型中处于不利地位,进而不利于中国经济拓展发展空间、维持可持续发展。但是,如果中央多分导致更多的转移支付,则意味着事权和财权不相匹配的状况更加严重,也会带来不利影响。

分税制改革之后,中央上收了一些财权,在财政收入中占比较高,近年约为45%;但事权却没有相应上收,因而中央在财政支出中占比很低,近年只有15%左右。事权和财权不匹配,导致承担事权的地方政府缺乏相应财力,这就导致两个后果,一方面,一些公共产品的供给不足,在中西部地区尤其如此;另一方面,地方政府想出各种办法增加收入,主要是依靠“土地财政”和“跑部钱进”。土地财政的弊端已经越来越明显,地方政府对保房价的重视程度超过了民生。跑部钱进也受到过很多批评,主要是转移支付中存在不规范的现象。专项转移支付的比例下降,而一般转移支付的比例上升,可以使转移支付更加规范,但仍然属于事权和财权不相匹配,妨碍公共服务的改善。

使事权和财权相匹配有两条路径,一是下放一部分财权,二是上收一部分事权。从国际比较来看,我国应该选择第二条路径。例如,美国联邦政府的收入占比超过60%,支出占比超过一半;日本中央政府的支出比例约为45%。对比来看,我国中央财政的收入和支出占比都还有提高的空间。而且,对于我国来说,公共产品供给在区域间的分布很不平衡,更加需要中央上收一部分事权和支出责任,使基本公共服务均等化,另外,还应该使各地基础设施建设的水平更为接近,有利于商品流通和产业转移。中央财政的转移支付可以促进区域间财力更加平衡,但中央直接承担责任应该会更为有效。

2013年,十八届三中全会决议指出,建立事权和支出责任相适应的制度,适度加强中央事权和支出责任。财政部长楼继伟表示,目前,中央地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范,一些应由中央负责的事务交给了地方,一些适宜地方负责的事务,中央承担了较多支出责任。

两年多时间过去了,中央和地方之间的事权和支出责任划分并没有取得明显进展,可见这个工作难度极大。但这个工作是财税体制改革的关键,具体到“营改增”来说,事权和支出责任的划分决定着增值税分配比例如何调整,中央承担更多的事权和支出责任,就可以要求占更大的比例。

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