中央需要承担更多的事权和支出责任

随着“营改增”的全面推进，中央和地方重新划分税收收入的问题提上了日程。近期有媒体报道，增值税在中央和地方之间的分配比例，可能由现行的75：25调整为50：50。

营业税是地方税种，而增值税是共享税种，营业税改成增值税，原来全部归地方的收入就只有25%划给地方。如果增值税的分配比例不改变，地方财政收入将大大减少。为维持中央和地方财力格局总体稳定，那就要重新划分税收收入，调整增值税分配比例是比较简单的办法。根据财政部网站的数据，2015年，全国增值税和营业税合计为50422亿元，其中归地方的为全部营业税19313亿元和部分增值税10112亿元，共29425亿元，地方在增值税和营业税中占比为58%。在“营改增”试点改革之前的2011年，这个比例为51%。由此来看，增值税分配比例调整之后，地方分得的比例可能在50%和60%之间。

另外，有人建议，将一些中央税或分享税(例如消费税)转变为地方税，那样也可以对冲地方在“营改增”中的税收减少。但这会牵涉到更多的事项，近期实施的可能性远不如调整增值税分配比例大。

据媒体报道，对于增值税分配比例如何调整，东部和西部有不同的意见：东部倾向于地方多分，比如中央和地方四六分成；西部则倾向于中央多分，可以五五分成。地方多分对税源多的东部更有利；而中央多分则意味着中央收入更多，那就会有更多转移支付，而西部在转移支付中会获得更大比例。

应该说，中央多分或五五分成，是有利于区域平衡发展的。目前，中西部地区财力明显弱于东部地区，因而基础设施等公共服务差距较大，对人才和产业缺乏足够吸引力，在经济转型中处于不利地位，进而不利于中国经济拓展发展空间、维持可持续发展。但是，如果中央多分导致更多的转移支付，则意味着事权和财权不相匹配的状况更加严重，也会带来不利影响。

分税制改革之后，中央上收了一些财权，在财政收入中占比较高，近年约为45%；但事权却没有相应上收，因而中央在财政支出中占比很低，近年只有15%左右。事权和财权不匹配，导致承担事权的地方政府缺乏相应财力，这就导致两个后果，一方面，一些公共产品的供给不足，在中西部地区尤其如此；另一方面，地方政府想出各种办法增加收入，主要是依靠“土地财政”和“跑部钱进”。土地财政的弊端已经越来越明显，地方政府对保房价的重视程度超过了民生。跑部钱进也受到过很多批评，主要是转移支付中存在不规范的现象。专项转移支付的比例下降，而一般转移支付的比例上升，可以使转移支付更加规范，但仍然属于事权和财权不相匹配，妨碍公共服务的改善。

使事权和财权相匹配有两条路径，一是下放一部分财权，二是上收一部分事权。从国际比较来看，我国应该选择第二条路径。例如，美国联邦政府的收入占比超过60%，支出占比超过一半；日本中央政府的支出比例约为45%。对比来看，我国中央财政的收入和支出占比都还有提高的空间。而且，对于我国来说，公共产品供给在区域间的分布很不平衡，更加需要中央上收一部分事权和支出责任，使基本公共服务均等化，另外，还应该使各地基础设施建设的水平更为接近，有利于商品流通和产业转移。中央财政的转移支付可以促进区域间财力更加平衡，但中央直接承担责任应该会更为有效。

2013年，十八届三中全会决议指出，建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。财政部长楼继伟表示，目前，中央地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范，一些应由中央负责的事务交给了地方，一些适宜地方负责的事务，中央承担了较多支出责任。

两年多时间过去了，中央和地方之间的事权和支出责任划分并没有取得明显进展，可见这个工作难度极大。但这个工作是财税体制改革的关键，具体到“营改增”来说，事权和支出责任的划分决定着增值税分配比例如何调整，中央承担更多的事权和支出责任，就可以要求占更大的比例。